人民幣升值壓力背后的美國(guó)利益集團(tuán)

李曉明

摘要：利益集團(tuán)也稱(chēng)壓力集團(tuán)、院外集團(tuán)，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對(duì)政府施加影響的政治性組織。美國(guó)是一個(gè)多元族群組成的國(guó)家，因此才存在著多種多樣的利益群體。自2002年以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)之后的調(diào)整期，并反映出衰退的跡 象。由于人民幣實(shí)行盯住美元的目定匯率，美元貶值的效果并不明顯，美國(guó)為此要求中國(guó)放棄固定匯率制，實(shí)現(xiàn)人民幣自由浮動(dòng)。美國(guó)的 利益集團(tuán)認(rèn)為是中國(guó)的人民幣低估及美中貿(mào)易逆差導(dǎo)致了其一系列問(wèn)題，因此其主要目標(biāo)就是“提高美國(guó)制造商在壘球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的能 力”

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)人民幣升值全國(guó)制造商協(xié)會(huì)勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)

一、美國(guó)利益集團(tuán)簡(jiǎn)介

利益集團(tuán)也稱(chēng)壓力集團(tuán)、院外集團(tuán)，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對(duì)政府施加影響的政治性組織。對(duì)利益集團(tuán)的定義還有：使用各種途徑和方法向政府施加影響，進(jìn)行非選舉性的鼓動(dòng)和宣傳，用以促進(jìn)或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中，體現(xiàn)自己的利益主張的松散或嚴(yán)密的組織。美國(guó)是利益集團(tuán)最為興盛的國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983年美國(guó)有17644個(gè)全國(guó)性利益集團(tuán)，60％以上的美國(guó)成年人至少參加一個(gè)社團(tuán)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，超過(guò)半數(shù)的美國(guó)人認(rèn)為“政府在很大程度上是由只顧自己的少數(shù)大利益集團(tuán)把持的”。而在1980年，只有21％的人認(rèn)為政府還是為“全體人民的利益辦事的”。

美國(guó)是一個(gè)多元族群組成的國(guó)家，因此才存在著多種多樣的利益群體。而美國(guó)分權(quán)制衡的政治體制則為利益集團(tuán)存在并進(jìn)而在美國(guó)社會(huì)中發(fā)揮重要作用提供了良好的政治土壤。今天，隨著美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的快速發(fā)展，利益集團(tuán)在美國(guó)社會(huì)中的影響變得越來(lái)越大。戴維·杜魯門(mén)是第一個(gè)提出政治利益集團(tuán)術(shù)語(yǔ)的學(xué)者。他認(rèn)為，利益集團(tuán)一旦與政府機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)聯(lián)，就從單純的民眾社團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡岳婕瘓F(tuán)了。有學(xué)者指出：

“作為一種組織，從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，政黨正在逐漸失去選民的支持”。然而同時(shí)，利益集團(tuán)的力量則開(kāi)始逐漸強(qiáng)大。因此，力量較大的利益集團(tuán)將注意力轉(zhuǎn)移到政治過(guò)程上，更有甚者直接參與到政治過(guò)程中去似乎是順理成章的。

二、美國(guó)利益集團(tuán)與人民幣升值壓力

自2002年以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)之后的調(diào)整期，并反映出衰退的跡象。貿(mào)易赤字和財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，2003年美國(guó)貿(mào)易赤字達(dá)到5310億美元。美元從2002年起開(kāi)始持續(xù)貶值，為的是能有助于美國(guó)制造商在全球貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)，減緩美國(guó)貿(mào)易逆差的增長(zhǎng)。由于人民幣實(shí)行盯住美元的固定匯率，美元貶值的效果并不明顯，美國(guó)為此要求中國(guó)放棄固定匯率制，實(shí)現(xiàn)人民幣自由浮動(dòng)。這對(duì)人民幣形成了升值壓力，而中國(guó)從2000年以來(lái)已經(jīng)連續(xù)三年成為美國(guó)最大逆差國(guó)，更是加劇了這種壓力。

在此期間，迫于這種壓力受影響最大的應(yīng)屬美國(guó)制造業(yè)。由于美國(guó)制造業(yè)正面臨著越來(lái)越重的危機(jī)導(dǎo)致失業(yè)率不斷上升，2003年美國(guó)6.4％的失業(yè)率中，制造業(yè)占到90％，而中國(guó)再加入世界貿(mào)易組織之后對(duì)美國(guó)的出口增加使該問(wèn)題變得更為嚴(yán)重。在這種情況下，人民幣匯率與美國(guó)貿(mào)易逆差這兩件事就為利益集團(tuán)提供了良好的機(jī)會(huì)。關(guān)注人民幣匯率問(wèn)題的美國(guó)利益集團(tuán)主要是全國(guó)制造商協(xié)會(huì)以及勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)。其中全國(guó)制造商協(xié)會(huì)是美國(guó)最有影響力的工業(yè)貿(mào)易組織之一，代表著來(lái)自全美50個(gè)州大大小小的制造商，其成員包括生產(chǎn)著全國(guó)85％制造業(yè)商品的12000家公司，另外還有350家全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)以及州一級(jí)的制造業(yè)協(xié)會(huì)。其主要目標(biāo)就是“提高美國(guó)制造商在全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的能力”。

早在2001年，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)就領(lǐng)導(dǎo)組建了美國(guó)最大的代表制造業(yè)和農(nóng)業(yè)貿(mào)易團(tuán)體利益的健全美元聯(lián)盟。2003年，聯(lián)盟開(kāi)始關(guān)注人民幣匯率問(wèn)題。就在布什剛剛?cè)蚊怪Z為財(cái)政部長(zhǎng)的1月，健全美元聯(lián)盟就開(kāi)始游說(shuō)新的布什經(jīng)濟(jì)班子對(duì)中國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣以及韓國(guó)施壓，要求停止用“貨幣操縱”促進(jìn)其出口的做法。2003年5月，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的副總裁、健全美元聯(lián)盟兩主席之一的瓦格根據(jù)即將出版的第一期《亞洲貨幣操縱監(jiān)控報(bào)告》，稱(chēng)美國(guó)制造業(yè)正在衰退，自2001年3月以來(lái)已經(jīng)流失了220萬(wàn)份工作，而被低估40％的人民幣就是“罪魁禍?zhǔn)住薄?月19日，健全美元聯(lián)盟舉行會(huì)談?dòng)懻撌欠裉嵴?qǐng)布什政府動(dòng)用“301條款”來(lái)迫使人民幣升值。8月29日，聯(lián)盟表示，正在考慮要求布什政府對(duì)中國(guó)政府“操控匯率”問(wèn)題立案并展開(kāi)正式調(diào)查。9月初，在斯諾訪問(wèn)亞洲之前，健全美元聯(lián)盟寫(xiě)信給他，敦促其將迫使亞洲國(guó)家停止所謂的“貨幣操縱”作為首要目標(biāo)，特別是被嚴(yán)重低估的人民幣。

勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)在2003年9月底介入對(duì)人民幣升值的游說(shuō)當(dāng)中。勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)公共政策部助理主任李西婭于9月25日及10月21日分別在國(guó)會(huì)“美中經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估委員會(huì)”及眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)作證，指責(zé)中國(guó)低估人民幣達(dá)40％以促進(jìn)出口的做法違反了世界貿(mào)易組織的規(guī)則，要求中國(guó)政府停止同美元的固定匯率制并停止聚集美元外匯。她敦促美國(guó)政府采取包括向WTO提起訴訟在內(nèi)的一切手段，向中國(guó)政府發(fā)出明確信號(hào)，不再忍受其在人民幣匯率方面的行為。一時(shí)間，在斯諾9月中國(guó)之行前后，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)與勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)通過(guò)組織聯(lián)盟、發(fā)表研究報(bào)告、舉行新聞發(fā)布會(huì)、提出申訴、在國(guó)會(huì)作證等方式將低估達(dá)40％的人民幣應(yīng)為美國(guó)制造業(yè)下滑、工作機(jī)會(huì)流失以及貿(mào)易逆差負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)廣為傳播，使得美國(guó)對(duì)人民幣問(wèn)題的關(guān)注和指責(zé)達(dá)到了高潮。

事實(shí)證明這些規(guī)模小但組織力強(qiáng)的利益集團(tuán)的游說(shuō)是非常有效的。為回應(yīng)利益集團(tuán)的呼吁，國(guó)會(huì)議員特別是制造業(yè)較發(fā)達(dá)的許多州的議員考慮到本州的制造業(yè)及工人失業(yè)問(wèn)題也開(kāi)始關(guān)注人民幣問(wèn)題。2003年7月31日16名兩黨議員寫(xiě)信敦促總統(tǒng)采取直接行動(dòng)，促使人民幣自由流動(dòng)，要求財(cái)政部、國(guó)務(wù)院以及美國(guó)貿(mào)易代表處采取更多強(qiáng)有力步驟糾正人民幣匯率。2003年10月參議院提出關(guān)于人民幣匯率的《中國(guó)自由貿(mào)易法案》建議，如果中國(guó)在六個(gè)月內(nèi)不浮動(dòng)匯率，就向從中國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品征收27.5％的制裁關(guān)稅。斯諾和格林斯潘也都先后暗示中國(guó)應(yīng)該實(shí)行浮動(dòng)匯率制。斯諾在2003年9月訪問(wèn)北京并要求人民幣升值，此后他又串聯(lián)各國(guó)游說(shuō)中國(guó)重估人民幣匯價(jià)。

美國(guó)商務(wù)部年度貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)聲稱(chēng)，2004年美中貿(mào)易赤字增長(zhǎng)了30％，并把從2001年以來(lái)制造業(yè)流失的290萬(wàn)份工作以及制造業(yè)崗位增長(zhǎng)乏力都?xì)w咎于“被低估的人民幣”。于此同時(shí)在2005年，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)也恢復(fù)了行動(dòng)。它在2005年2月1日發(fā)表的《全國(guó)制造商協(xié)會(huì)2005年中國(guó)貿(mào)易議程》中宣布其主要目標(biāo)就是促使人民幣立即升值40％，并將敦促財(cái)政部促使IMF監(jiān)督中國(guó)匯率；推動(dòng)政府與G—7集團(tuán)，G—20集團(tuán)、APEC以及其他國(guó)際組織共同促使人民幣升值；促使財(cái)政部在其向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中將中國(guó)列為“貨幣操縱國(guó)”。

由于利益集團(tuán)不斷增加的壓力，美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于要求人民幣大幅升值的提案不斷提出。最終《中國(guó)自由貿(mào)易法案》以67：33的投票結(jié)

果獲得通過(guò)。緊接著在第二天提出的《2005年中國(guó)貨幣法案(ChineseCurrency Act of 2005)》也得到了145名眾議員的支持。法案指出中國(guó)政府“操縱貨幣”是不公平的貿(mào)易手段，敦促布什政府以立法形式向巾國(guó)政府施加壓力，迫使中國(guó)改變?nèi)嗣駧啪o盯美元的固定匯率政策改變美中貿(mào)易嚴(yán)重失衡的局面。

2005年7月21日，中國(guó)宣布人民幣升值2.1％，實(shí)行以一攬子貨幣為基礎(chǔ)的“爬行盯住”浮動(dòng)匯率制。但是美國(guó)的利益集團(tuán)并不得到滿(mǎn)足?！爸袊?guó)貨幣聯(lián)盟”稱(chēng)“中國(guó)的匯率調(diào)整是最小程度的，遠(yuǎn)不能對(duì)由于中國(guó)的貨幣操縱引起的美國(guó)制造業(yè)工作的流失起到任何作用?！比珖?guó)制造商協(xié)會(huì)也對(duì)2.1％的升值表現(xiàn)出失望，認(rèn)為應(yīng)該將中國(guó)的這一舉動(dòng)看作是更大升值的開(kāi)始。但是在沒(méi)有看到人民幣持續(xù)升值的現(xiàn)實(shí)的情況下，全國(guó)制造商協(xié)會(huì)要求財(cái)政部采取應(yīng)有措施，在IMF發(fā)起強(qiáng)硬攻勢(shì)，解決中國(guó)“匯率操縱”問(wèn)題。而勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)也發(fā)表聲明指出，財(cái)政部出賣(mài)了美國(guó)工人和制造業(yè)的利益，布什政府繼續(xù)無(wú)視美國(guó)和美國(guó)40大貿(mào)易伙伴的貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，卻接受了中國(guó)政府“不準(zhǔn)確的”貿(mào)易數(shù)字和“實(shí)行匯率靈活性”的空泛承諾。

三、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退和行業(yè)的萎縮以及失業(yè)的不斷加深和擴(kuò)大，美國(guó)的利益集團(tuán)首先將這些問(wèn)題提升到了國(guó)際關(guān)系的層次上。對(duì)于美國(guó)的利益集團(tuán)，在人民幣升值的案例中主要是全國(guó)制造商協(xié)會(huì)以及勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)。他們的利益分別是“提高美國(guó)制造商在全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的能力”和保護(hù)美國(guó)勞工的工作機(jī)會(huì)和利益。由于人民幣的匯率相比，美元相對(duì)高估，不利于其產(chǎn)品與中國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)。因此美國(guó)的全國(guó)制造業(yè)協(xié)會(huì)才對(duì)提出人民幣被低估40％的看法，并極力促使人民幣升值。同時(shí)，制造業(yè)的衰退意味著制造業(yè)所提供的大量工作崗位的失去，從而帶來(lái)大規(guī)模地失業(yè)困境。因此勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)的行為便容易理解了。

社會(huì)聯(lián)盟理論認(rèn)為與國(guó)家相對(duì)優(yōu)勢(shì)聯(lián)系最緊密的生產(chǎn)者可能贊同更開(kāi)放的政策，而處于劣勢(shì)的生產(chǎn)者可能反對(duì)更開(kāi)放的政策。根據(jù)赫克歇爾—俄林模型，由于美國(guó)制造業(yè)發(fā)達(dá)，但是勞動(dòng)力資源稀缺，因此全國(guó)制造商協(xié)雖然趨向于自由貿(mào)易，但由于勞動(dòng)力限制而處于衰退的境地，因此希望通過(guò)貨幣手段在貿(mào)易中占主導(dǎo)地位。

根據(jù)弗里登在1991年發(fā)表的《投資的利益：金融全球化時(shí)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的政治》提出的分析國(guó)際資本流動(dòng)的框架，出口導(dǎo)向型可貿(mào)易部門(mén)生產(chǎn)者偏好于低的匯率水平和低的匯率靈活性。因?yàn)榈偷膮R率水平會(huì)使出口部門(mén)產(chǎn)品在世界市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)性增強(qiáng)，而從具體的分配效應(yīng)看，匯率越低也會(huì)使可貿(mào)易商品相對(duì)于不可貿(mào)易商品的價(jià)格就越高。另外由于出口導(dǎo)向的貿(mào)易部門(mén)商品生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接卷入國(guó)際貿(mào)易和支付，并因此對(duì)匯率市場(chǎng)波動(dòng)高度敏感。因此他們更偏向于固定匯率制。又因?yàn)樗麄冊(cè)趪?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)可以將資本轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家，因此他們并不關(guān)切國(guó)內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況，而且更希望這種競(jìng)爭(zhēng)性保持穩(wěn)定。

另外對(duì)于政策的影響，利益集團(tuán)的效果是值得肯定的。既然在民主政體中，政黨、組織和游說(shuō)集團(tuán)就是聯(lián)盟影響政策的主要組織渠道。那么全國(guó)制造商協(xié)會(huì)以及勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)的行為就是政策形成的一個(gè)方式。利益集團(tuán)在政策形成的過(guò)程中需要“包裝一個(gè)問(wèn)題使得它能夠吸引媒體和行政部門(mén)的注意。使這個(gè)問(wèn)題進(jìn)入議事日程?！睆倪@一點(diǎn)分析，利益集團(tuán)在促使美國(guó)政府通過(guò)不同渠道向中國(guó)施加壓力從而使人民幣升值的活動(dòng)中總是盡量使自己的行為更加有影響力，因此不乏持續(xù)性與激烈性。同時(shí)美國(guó)政府特別是財(cái)政部在利益集團(tuán)施加的重重壓力下，經(jīng)常對(duì)中國(guó)做出的強(qiáng)硬表態(tài)也使人民幣匯率問(wèn)題在世界范圍內(nèi)更加突出。

然而，不少政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為利益集團(tuán)在政策影響方面只起著有限作用，有學(xué)者認(rèn)為利益集團(tuán)也只在政策制訂的早期階段有影響力，后期進(jìn)入實(shí)際決策就無(wú)從發(fā)揮作用了。在人民幣匯率問(wèn)題上，還有更多重要的因素，比如中國(guó)政府的態(tài)度等，因此在決策階段利益集團(tuán)只是眾多要素中的一個(gè)。根據(jù)帕特南的“兩個(gè)層次博弈”理論，決策者考慮一項(xiàng)決策時(shí)，要兼顧國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層次。不能只簡(jiǎn)單地研究國(guó)內(nèi)因素，同時(shí)也要考慮國(guó)際因素，將外交政策中可能引起的不利后果降到最低。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，這兩個(gè)層次都不能忽視，都十分重要。因此布什政府在處理人民幣匯率問(wèn)題上傾向于采取溫和的政策通過(guò)外交協(xié)商，促使人民幣匯率進(jìn)行調(diào)整，而不是直接接受利益集團(tuán)主張的強(qiáng)硬措施。然而同時(shí)照顧到國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的情緒時(shí)也需要不時(shí)回應(yīng)利益集團(tuán)的壓力，發(fā)表一些對(duì)人民幣問(wèn)題的強(qiáng)硬講話。