人民銀行基層行管理財政繳存款業(yè)務難的制度缺陷

謝 敬

財政繳存款業(yè)務從上世紀80年代中期產(chǎn)生至今，除繳存范圍有所變化外，繳存方式，時間和處罰措施等一直沒有調(diào)整。調(diào)查顯示，由于財政繳存款業(yè)務管理制度存在缺陷，導致人民銀行基層行難以有效管理財政繳存款業(yè)務，難以有效杜絕漏繳、少繳財政存款等現(xiàn)象發(fā)生。

管理財政繳存款業(yè)務的難點

把握繳存范圍難。一是規(guī)定繳存范圍過于籠統(tǒng)，導致具體界定難?！吨袊嗣胥y行關(guān)于改革存款準備金制度的通知》(銀發(fā)[1998]118號)只原則性規(guī)定，繳存財政存款范圍為商業(yè)銀行代辦的中央預算收入，地方金庫存款和代理發(fā)行國債款項，沒有具體界定科目。二是人民銀行文件間規(guī)定有沖突，導致基層行無所適從。根據(jù)銀發(fā)[1998]118號文件規(guī)定，商業(yè)銀行代理人民銀行財政性存款中的機關(guān)團體存款，財政預算外存款不再納入財政存款范圍，而銀發(fā)[2004]22號、187號和[2007]59號有關(guān)調(diào)整商業(yè)銀行財政存款繳存范圍的通知，卻將中國工商銀行“2198財政預算外存款”，中國銀行“8144財政預算外存款”，農(nóng)信社“2015縣級財政預算外存款”仍納入財政存款管理。三是商業(yè)銀行有時報各情況不及時，導致調(diào)整范圍不同步。

監(jiān)管難。一是繳存財政性存款余額表格式不統(tǒng)一，增加了審核難度。目前，人民銀行沒有統(tǒng)一規(guī)定繳存財政性存款余額表的格式，商業(yè)銀行使用的余額表有兩種。一種是沿用人民銀行原來統(tǒng)一印制的格式，遇有科目調(diào)整在空白處手工填寫新的科目和余額。另一種是商業(yè)銀行自行設計的，格式五花八門，科目名稱，代號不盡相同。二是多頭管理導致監(jiān)督效率低。目前，人民銀行貨幣信貸部門負責繳存政策和實施監(jiān)督，會計部門負責科目調(diào)整，營業(yè)部門負責辦理繳存業(yè)務，多頭管理導致人民銀行基層行難以及時全面地掌握繳存情況。三是審核上中旬繳存情況難。目前，商業(yè)銀行調(diào)整上中旬財政存款時只向人民銀行提交自行編制的科目余額表和“繳存(或調(diào)整)財政存款劃撥憑證”，月末調(diào)整時才向人民銀行報送會計報表，導致人民銀行難以審核其是否足額繳存。四是核實商業(yè)銀行會計報表數(shù)據(jù)難。部分商業(yè)銀行月計表只反映一級科目余額，多頭管理導致人民銀行難以認定其中有多少是財政存款：多數(shù)商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)集中在省級機構(gòu)，其地市機構(gòu)的會計報表只包含所轄縣級支行的數(shù)據(jù)，致使一級國庫難以核實一級財政存款；商業(yè)銀行將財政存款列入一般存款核算；商業(yè)銀行自行設計、手工編制財政存款余額表，導致難以核實數(shù)據(jù)的真實性。

處罰難。一是實施處罰的主體不明?！吨醒脬y行會計集中核算系統(tǒng)操作規(guī)程》規(guī)定，如有遲繳、少繳或欠繳情況，提交有關(guān)業(yè)務主管部門按規(guī)定處理，但未明確規(guī)定行政處罰的主體和程序。二是處罰依據(jù)不明。目前，人民銀行仍依據(jù)《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務和賬務以及加強繳存存款等項工作的通知》(銀發(fā)[1985]281號)、《金融違法行為處罰辦法》等處罰財政繳存款違規(guī)行為?！吨腥A人民共和國行政處罰法》出臺后，銀發(fā)[1985]281號文件規(guī)定“少繳、遲繳財政存款按日處以萬分之三罰款”的依據(jù)明顯不足，處罰程序也有待進一步規(guī)范。三是處罰規(guī)定單一?！督鹑谶`法行為處罰辦法》適用于處罰通過會計科目違規(guī)使用轉(zhuǎn)移財政存款或嚴重占壓資金行為，不適用于處罰日常遲繳、少繳或欠繳財政存款行為。處罰財政存款繳存違規(guī)行為的規(guī)定不明確，造成人民銀行處罰漏繳、遲繳、欠繳財政存款等行為無章可循，只能被動追繳，影響了人民銀行的履職形象。

調(diào)動商業(yè)銀行辦理財政存款業(yè)務的積極性難。一是繳庫與繳存存在沖突，造成金融機構(gòu)墊付資金。根據(jù)《商業(yè)銀行，信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》規(guī)定，待報解財政款項必須于當日或次日上午報解人民銀行，而現(xiàn)行財政存款制度規(guī)定，在旬后5日內(nèi)按10日、20日和30目的財政存款余額調(diào)整繳存金額，這就意味著如果待報解財政性款項在調(diào)整日后劃繳，將造成金融機構(gòu)墊付資金。形成的墊付資金只有到下一句財政繳存金額調(diào)整時才能補足，不利于繳存金融機構(gòu)的資金運用。二是繳存款業(yè)務手續(xù)費標準偏低。1989年以來，人民銀行對商業(yè)銀行代理財政存款業(yè)務的手續(xù)費一直按該商業(yè)銀行劃來財政存款賬戶全年日平均余額的萬分之五計算。隨著財政體制改革的深化，財政存款日平均余額越來越少，商業(yè)銀行辦理財政存款業(yè)務取得的收入日趨減少，但所花費的人力，物力卻沒有同步減少，挫傷了商業(yè)銀行辦理該業(yè)務的積極性。三是商業(yè)銀行耗費大量資源卻不能使用財政性存款，直接影響到商業(yè)銀行辦理財政存款業(yè)務的積極性。

加強財政存款管理的建議

統(tǒng)一財政性繳存款余額表格式。一是人行會同財政部統(tǒng)一商業(yè)銀行會計科目和相關(guān)報表樣式，規(guī)范商業(yè)銀行財政性存款的科目設置。二是統(tǒng)一商業(yè)銀行的會計報表數(shù)據(jù)歸并口徑和會計報表樣式，直觀反映商業(yè)銀行財政繳存款內(nèi)容。

修改相關(guān)制度。一是由人民銀行修改《關(guān)于改革存款準備金制度的通知》，明確財政存款繳存業(yè)務實施行政處罰的主體；按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定明確處罰規(guī)定，修正處罰程序。二是由人民銀行制定《繳存財政存款業(yè)務管理辦法)，規(guī)定金融機構(gòu)須繳入財政金庫的資金在入庫前不再作為財政存款繳存，只要求按規(guī)定時間入庫；或者金融機構(gòu)已經(jīng)繳存人民銀行的資金需要繳入國庫的，在入庫時直接從人民銀行“繳存財政存款專戶”劃入國庫，避免繳庫與繳存相沖突。三是修改《中華人民共和國中國人民銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》中的有關(guān)內(nèi)容，增加處罰商業(yè)銀行違反財政存款管理行為的內(nèi)容及具體操作標準。

改進財政繳存款管理模式，增加管理的有效性。一是對數(shù)據(jù)向省分行集中的商業(yè)銀行，由人民銀行省會中支統(tǒng)一管理其省級以下機構(gòu)的繳存業(yè)務；對數(shù)據(jù)向地市分行集中的商業(yè)銀行，由地市人民銀行統(tǒng)一管理其縣級機構(gòu)的繳存業(yè)務。二是及時掌握商業(yè)銀行開辦新業(yè)務，新產(chǎn)品情況，準確調(diào)整繳存范圍。

改革商業(yè)銀行代理財政存款手續(xù)費。一是適當提高商業(yè)銀行代理財政存款業(yè)務的手續(xù)費標準，以提高其辦理財政存款業(yè)務的積極性。二是將代理財政存款劃為一般存款，人民銀行不再對這部分國庫存款計息，也不再支付手續(xù)費。