預(yù)算公開(kāi)應(yīng)成為常態(tài)

李靜睿

背景：10月23日，廣州市財(cái)政局在廣州財(cái)政網(wǎng)上公開(kāi)了114個(gè)職能部門的2009年度部門預(yù)算，這是中國(guó)第一次有市政府部門把全市各部門的預(yù)算在網(wǎng)上公開(kāi)。向廣州市財(cái)政局提出預(yù)算公開(kāi)申請(qǐng)的歸國(guó)留學(xué)生李德濤也曾同時(shí)向上海市財(cái)政局提出申請(qǐng)，但當(dāng)時(shí)上海市財(cái)政局答復(fù)稱，上海市2009年度本級(jí)部門預(yù)算屬“國(guó)家機(jī)密”，不能公開(kāi)。

預(yù)算沒(méi)有理由不公開(kāi)

記者：怎樣理解上述事件反映出的地方差異?

姜明安(北京市人大代表、北京大學(xué)行政法學(xué)教授)：根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益和需要社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)，政府都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)信息。財(cái)政預(yù)算，決算顯然屬于這條事項(xiàng)，而且第十條將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告列為縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)作為“重點(diǎn)公開(kāi)”的政府信息。

雖然財(cái)政預(yù)算，決算報(bào)告不等于財(cái)政預(yù)算，決算本身(財(cái)政預(yù)算，決算報(bào)告和財(cái)政預(yù)算、決算是兩個(gè)概念，前者只是后者的說(shuō)明和基本框架，內(nèi)容介紹)，但財(cái)政預(yù)算、決算既不屬于《中華人民共和國(guó)國(guó)家保密法》中明確規(guī)定的“國(guó)家秘密”，更不可能屬于“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”，因而沒(méi)有不公開(kāi)的法律根據(jù)。

那么其不公開(kāi)的唯一理由，就是《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第八條中所稱的“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全，公共安全，經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。但是現(xiàn)在廣州市公開(kāi)了，社會(huì)效果很好，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)影響國(guó)家安全，公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題，所以該理由也不成立。

過(guò)程公開(kāi)比結(jié)果公開(kāi)更重要

記者：廣州市財(cái)政局表示，今后財(cái)政預(yù)算都將公開(kāi)，但是需要“獲得人大通過(guò)后”再公開(kāi)，這是否意味著預(yù)算編制過(guò)程不能公開(kāi)?公眾對(duì)于預(yù)算編制過(guò)程不能有知情權(quán)?作為人大代表，你怎樣看作為行政行為過(guò)程的政府信息公開(kāi)?

姜明安：最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》規(guī)定，“尚處于討論，研究或者審查過(guò)程中的政府信息，公開(kāi)可能影響正常行政管理活動(dòng)和行政目的實(shí)現(xiàn)的”信息，屬于不公開(kāi)的范圍。這可能讓人們產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為所有作為行政行為過(guò)程的政府信息都不公開(kāi)。

但是過(guò)程信息不公開(kāi)是有條件的，即“可能影響正常行政管理活動(dòng)和行政目的實(shí)現(xiàn)的”。如果不影響正常行政管理活動(dòng)和行政目的實(shí)現(xiàn)，過(guò)程公開(kāi)比結(jié)果公開(kāi)更重要。因?yàn)橹挥羞^(guò)程公開(kāi)，公眾才能參與行政決定，特別是行政決策的制定，避免行政決定，行政決策可能的錯(cuò)誤。如果一定要等到有了結(jié)果才公開(kāi)，“生米已做成了熟飯”，錯(cuò)誤和損失就可能難以挽回了。

記者：哪些信息是不適合在過(guò)程中公開(kāi)的?

姜明安：如涉及國(guó)家安全，外匯匯率，貨幣政策，利率確定等行政行為的過(guò)程信息，尚處于討論、研究或者審查過(guò)程中，如果公開(kāi)，確實(shí)可能影響正常行政管理活動(dòng)和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

具體到預(yù)算的編制過(guò)程，則需要具體分析，如預(yù)算編制過(guò)程確定資金重點(diǎn)投向的方向、領(lǐng)域，工程，教科，文、衛(wèi)，體等事業(yè)投入占整個(gè)預(yù)算的比例，等等，是可以而且應(yīng)該事先公開(kāi)，讓公眾參與討論和聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)的。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算監(jiān)督主要靠議會(huì)

記者：廣州市財(cái)政預(yù)算公開(kāi)后，有不少市民反映“看不懂”，這應(yīng)該怎樣解決?

姜明安：財(cái)政預(yù)算是非常專業(yè)、非常復(fù)雜的事情，一個(gè)省、一個(gè)市的預(yù)算涉及幾十個(gè)領(lǐng)域，上百個(gè)部門，上千個(gè)項(xiàng)目，打印出來(lái)有好幾百頁(yè)，沒(méi)有專門的財(cái)會(huì)知識(shí)，不一定都能看懂和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，預(yù)算監(jiān)督主要不是靠普通公眾，而是靠議會(huì)專門機(jī)構(gòu)，比如議員中的預(yù)算，財(cái)經(jīng)專家和律師，當(dāng)然，反對(duì)黨，民間社團(tuán)、媒體在預(yù)算監(jiān)督中也起到重要作用。

記者：我們國(guó)家應(yīng)該怎么進(jìn)行改革?

姜明安：我國(guó)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的有效監(jiān)督，主要也應(yīng)依靠人大的預(yù)算專門委員會(huì)，財(cái)經(jīng)專門委員會(huì)，這些委員會(huì)主要應(yīng)由人大代表中的預(yù)算，財(cái)經(jīng)專家組成，因此，要提高人大代表特別是專門委員會(huì)委員的專職化比例。

我認(rèn)為，今后人大代表中應(yīng)有10％以上的專職，人大常委會(huì)應(yīng)有80％以上的專職，預(yù)算專門委員會(huì)應(yīng)為100％的專職，這樣，人大的立法和監(jiān)督職能特別是對(duì)預(yù)算的監(jiān)督職能，才能有效地行使。

此外，預(yù)算監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮各種NGO(非政府組織)和媒體的作用，由社會(huì)對(duì)其進(jìn)行外部監(jiān)督。

預(yù)算法要明確不公開(kāi)的確認(rèn)程序

記者：廣州市財(cái)政局將預(yù)算公開(kāi)后，公眾普遍質(zhì)疑“三公消費(fèi)”沒(méi)有單列出來(lái)。財(cái)政部門回應(yīng)，這些是跟著具體項(xiàng)目走的，比如公款出國(guó)的費(fèi)用，在外經(jīng)貿(mào)部門有招商引資項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，出國(guó)的費(fèi)用往往包含在里面。這個(gè)解釋是否成立?

姜明安：這種答復(fù)雖然是事實(shí)，但難以讓公眾滿意。今后政府在作預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告時(shí)可否將“三公消費(fèi)”單列出來(lái)呢?我想是可能實(shí)現(xiàn)的。

政府在預(yù)算方面的自我改革，應(yīng)從滿足公眾知情權(quán)的需要出發(fā)，改進(jìn)預(yù)算的編制和細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，滿足公眾對(duì)監(jiān)督的需求。

記者：預(yù)算法的修訂遲遲未能完成，從立法角度來(lái)看，你對(duì)其中涉及預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容有何建議?

姜明安：預(yù)算法應(yīng)該修訂，這是各界的共識(shí)。

從我個(gè)人專業(yè)的角度，我想預(yù)算法修改首先必須確定預(yù)算公開(kāi)的原則，預(yù)算法應(yīng)明確規(guī)定：預(yù)算公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。

此外，預(yù)算法對(duì)不公開(kāi)的例外應(yīng)加以具體列舉規(guī)定，明確不公開(kāi)與公開(kāi)的界限，防止今后一些地方，一些部門利用灰色地帶拒絕公開(kāi)。

最后，預(yù)算法還要明確不公開(kāi)的確認(rèn)程序，比如公民對(duì)不公開(kāi)的內(nèi)容有異議，是否應(yīng)經(jīng)過(guò)人大預(yù)算專門委員會(huì)認(rèn)定，或者經(jīng)過(guò)一定級(jí)別的保密部門的認(rèn)定。只有這樣，才能切實(shí)保障預(yù)算信息的公開(kāi)，切實(shí)保障公民對(duì)政府預(yù)算的知情權(quán)。