問診招投標(biāo)

孟盛

九龍治水

管招投標(biāo)到底是哪些部門?發(fā)改、建設(shè)、水利、交通、經(jīng)貿(mào)、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)、商務(wù)部門。由于招投標(biāo)沒有實(shí)行屬地管理,于是設(shè)定了多個(gè)管理主體,9大部門都有管理權(quán)。

“九龍治水反而治不好水,管理部門過多、管理口徑不一致、監(jiān)管部門定位不準(zhǔn)等問題多年來一直困擾著招投標(biāo)?！蹦呈“l(fā)改委政策法規(guī)處的一位官員告訴記者,九龍治水導(dǎo)致政出多門、職能交叉和行業(yè)壟斷,缺乏一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威、強(qiáng)有力又沒有利益糾葛的綜合管理部門與執(zhí)法主體,很難形成合力。

按理說,國(guó)家發(fā)改委對(duì)招投標(biāo)最有話語權(quán),但就其指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招投標(biāo)的職能,除了發(fā)文管各部委建章立制和“對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目工程招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查”,就是在部委制度沖突時(shí)予以協(xié)調(diào)。

按照現(xiàn)行的職責(zé)分工,對(duì)于招投標(biāo)過程中出現(xiàn)違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法,由其行政主管部門負(fù)責(zé)。但行政主管部門往往既要對(duì)本行業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理,又實(shí)施具體監(jiān)督,有的還是招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施人,甚至還是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的“婆婆”?！斑\(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”、“行政主管”集于一身,自己怎么打自己的板子?

一些行政主管部門,在利益問題上越位,在監(jiān)督問題上缺位,在協(xié)調(diào)問題上退位,在管理問題上不到位。

針對(duì)機(jī)制體制的弊病,各地進(jìn)行了一些創(chuàng)新,如四川率先成立了招投標(biāo)監(jiān)督委員會(huì),組織協(xié)調(diào)各有關(guān)行政主管部門,辦公室設(shè)在省紀(jì)委、監(jiān)察廳,獨(dú)立運(yùn)行,大大加強(qiáng)了招投標(biāo)監(jiān)督力度。湖北、深圳、蘇州等省市也進(jìn)行了創(chuàng)新,有的成立了專門的招投標(biāo)管理局,明確權(quán)責(zé);有的建立了統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)“管招分離”;有的建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)……這些探索都為下一步的改革提供了有益參考。

在國(guó)家層面,今年以來國(guó)家發(fā)改委會(huì)同監(jiān)察部等11部委,進(jìn)一步發(fā)揮招投標(biāo)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制作用,建立統(tǒng)計(jì)制度,健全相關(guān)法規(guī)文件制定事前協(xié)商機(jī)制和事后審查機(jī)制,行政監(jiān)督機(jī)制和舉報(bào)投訴機(jī)制等;并將盡快發(fā)布推行電子招投標(biāo)政策辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)建立統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場(chǎng)。

規(guī)則缺陷

婆婆太多,自然各有一套標(biāo)準(zhǔn)。雖然國(guó)家只有一部招標(biāo)投標(biāo)法,但各地都有相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)范化文件,各個(gè)行政主管部門也有各自的規(guī)定。政出多門、規(guī)章制度過于分散,導(dǎo)致有法可依卻無從執(zhí)行。

名目繁多的規(guī)章制度讓招標(biāo)人、投標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)如云里霧里,各行業(yè)監(jiān)管部門也只知閉門造車。更為復(fù)雜的是,為了經(jīng)營(yíng)“自留地”,一些行政主管部門把本部門利益塞進(jìn)各自頒布的規(guī)章制度中,互相交叉、條文矛盾、規(guī)則不統(tǒng)一,造成“法規(guī)打架”的尷尬局面。

由于招投標(biāo)在全國(guó)沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的模式,各地對(duì)招投標(biāo)的規(guī)定也不一,有的與國(guó)家法律規(guī)定相悖,造成上位法和下位法的不一致,讓游戲規(guī)則變得不統(tǒng)一、不嚴(yán)密;有的地方保護(hù)主義盛行,通過“土政策”排斥外來競(jìng)爭(zhēng)者。

比如根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》,明確了必須采取招標(biāo)方式發(fā)包的工程具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。然而,有的省市以部門文件縮短了法定招標(biāo)時(shí)間,有的甚至以廳長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要的形式,采取續(xù)標(biāo)的方式指定施工單位,這些都是明顯與國(guó)家法律法規(guī)相悖的。

而一些地區(qū)或部門,為確保本地、本系統(tǒng)企業(yè)中標(biāo),用資質(zhì)審查、限制信息發(fā)布地點(diǎn)和范圍、制定不公平的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等手段,排斥外地或外系統(tǒng)的投標(biāo)人。比如設(shè)置要求投標(biāo)人必須在當(dāng)?shù)刈?cè)分支機(jī)構(gòu),投標(biāo)時(shí)法定代表人必須親臨現(xiàn)場(chǎng)、指定當(dāng)?shù)卣袠?biāo)代理機(jī)構(gòu)等限制條件。

規(guī)則的缺陷還在于現(xiàn)行法律法規(guī)不健全、不完善、不配套,條款中有明顯漏洞。有的是規(guī)定模糊,比如對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo),《招標(biāo)投標(biāo)法》第10條規(guī)定:招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo),并對(duì)這兩種招標(biāo)作了簡(jiǎn)要解釋,卻沒有具體標(biāo)準(zhǔn),由于缺少限制性條款防止邀請(qǐng)招標(biāo)的任意擴(kuò)大,無疑使招標(biāo)投標(biāo)方式在法律上留下一個(gè)“活口”。

有的雖然規(guī)定了哪種行為違法違規(guī),卻沒有相應(yīng)的處罰條款?！啊墩袠?biāo)投標(biāo)法》中雖然對(duì)評(píng)標(biāo)專家、代理機(jī)構(gòu)違規(guī)處罰等有規(guī)定,但操作性不強(qiáng);而對(duì)串標(biāo)圍標(biāo)、掛靠投標(biāo)、低價(jià)搶標(biāo)和違法轉(zhuǎn)包分包等行為也無具體規(guī)定?！辈稍L中監(jiān)督人員普遍認(rèn)為,這已成為目前招投標(biāo)監(jiān)督工作最大的障礙,即使查出問題,也很難認(rèn)定和處理。

制度缺陷讓法律的高壓線變?yōu)閺椈删€,招投標(biāo)漸成“違規(guī)者眾、受罰者寡”的怪圈。

“中國(guó)現(xiàn)在最大的危機(jī)是信用危機(jī)”法學(xué)家江平在其演講集《我所能做的是吶喊》中疾呼。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言,信譽(yù)越高,風(fēng)險(xiǎn)越小。招投標(biāo)作為市場(chǎng)配置資源的選優(yōu)機(jī)制,是建立在誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)環(huán)境前提下的。當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域信用缺失、誠(chéng)信體系不健全也是其亂因之一。在巨大利益的誘惑下,誠(chéng)信被排除在惡性競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則之外,造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的環(huán)境?！皳嗡肋`法的,餓死守法的”,借牌、掛靠、串標(biāo)、圍標(biāo)、買標(biāo)、賣標(biāo)、惡意搶標(biāo)等各種投標(biāo)人失信行為如脫韁野馬,難以制服。

此外,缺乏失信懲戒機(jī)制也讓失信者更加肆無忌憚。比如在一些地方,專家違法行為暴露后,至多清理出庫,本人既不會(huì)得到法律懲罰,也不會(huì)受到所在單位的處罰,有的甚至過了“風(fēng)聲”又入了庫,即使處罰嚴(yán)厲如“終身禁止評(píng)標(biāo)”,比起其違規(guī)回報(bào)也無足輕重。再比如投標(biāo)企業(yè)違規(guī),象征性的經(jīng)濟(jì)處罰或行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)都顯得不痛不癢,如果逗硬將其終身禁入,那還敢行賄嗎?

要么對(duì)失信者難以有效監(jiān)督,要么違法違規(guī)行為處罰難以到位,違法的低成本與中標(biāo)的高回報(bào)形成了鮮明對(duì)比。

值得一提的是,去年國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部等10部門聯(lián)合出臺(tái)了《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》。這種“一地受罰,處處受制”的失信懲戒機(jī)制如果能夠在各地逗硬執(zhí)行,將成為構(gòu)建招投標(biāo)誠(chéng)信體系的重要部分,也將在一定程度上遏止腐敗鏈條的源頭環(huán)節(jié)。

監(jiān)督困擾

由于招標(biāo)投標(biāo)法沒有對(duì)招投標(biāo)行政監(jiān)管體制作明確界定,導(dǎo)致監(jiān)督乏力,往往有處罰權(quán)的部門沒監(jiān)督權(quán),有監(jiān)督權(quán)的沒處罰權(quán),監(jiān)督與處罰的脫節(jié),難以形成威懾力。

面對(duì)招投標(biāo)合法程序被演變?yōu)椤昂戏ɑ迪洳僮鳌?讓監(jiān)督停留在程序與形式上很難到位。

“由于招投標(biāo)中違法違規(guī)行為的普遍性、隱蔽性與多變性,使得發(fā)現(xiàn)問題相當(dāng)困難,各個(gè)主體都是私下交易、暗中勾結(jié),在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)往往看到的都是合乎法律與程序的,所以即使有懷疑,也很難證實(shí)背后深層次的問題?！币晃皇屑o(jì)委副書記、監(jiān)察局長(zhǎng)認(rèn)為。

責(zé)任難追究的困擾由來已久。“行政職能部門取證謹(jǐn)慎,有的是因千絲萬縷的聯(lián)系而手軟,有的是擔(dān)心行政訴訟,所以往往都是在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查實(shí)案件后再作出處理。而對(duì)我們而言,調(diào)查取證太艱難了!”他感嘆。

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)招投標(biāo)的監(jiān)督,應(yīng)該是對(duì)參與招投標(biāo)的機(jī)關(guān)、公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的監(jiān)督。然而,現(xiàn)實(shí)中一些地方混淆了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與行政職能部門的監(jiān)督,強(qiáng)調(diào)前者,弱化后者,把監(jiān)督職責(zé)都推到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān),導(dǎo)致一些新的問題。

“要開標(biāo)了就請(qǐng)我們出個(gè)人參加,事后簽個(gè)字,證實(shí)程序的合法性,日后出了問題,往往成為‘擋箭牌。”他說,“我們坐在臺(tái)上,兩眼一抹黑,根本搞不清楚這一幫人背后的動(dòng)作,還得為違規(guī)操作作嫁衣裳,這叫什么監(jiān)督?!”

當(dāng)以合法程序作為遮羞布時(shí),對(duì)招投標(biāo)案件的查處也變得力不從心。據(jù)悉,目前招投標(biāo)案件的查處,主要依靠投訴或舉報(bào)獲得線索,而監(jiān)督的主要手段,也限于處理投訴和專項(xiàng)檢查。為什么各地查處的招投標(biāo)案件相對(duì)較少?一些監(jiān)督者認(rèn)為,因?yàn)閷?shí)名投訴要求蓋法人印章,所以許多投訴或舉報(bào)的材料很難有程序以外的確切證據(jù)。從表面看都是程序上的細(xì)枝末節(jié),也難以引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。然而,大量深層次的問題正是在這些合法程序掩蓋之下。

有的為了部門利益放棄監(jiān)督,推拖繞躲;有的失職瀆職,怕影響工期,承擔(dān)政治責(zé)任,看到問題也不制止、不報(bào)告、不糾正;更有的深陷非法利益格局,與違法者同流合污。

也有監(jiān)管人員大呼無奈。一縣發(fā)改局主任告訴記者,他不想干了,干了9年沒提拔,堅(jiān)持原則得罪了不少領(lǐng)導(dǎo),還曾因一次“沒領(lǐng)會(huì)”縣上領(lǐng)導(dǎo)的意思,拒絕在招標(biāo)文件中有意提高投標(biāo)企業(yè)資質(zhì),被取消了“執(zhí)法先進(jìn)個(gè)人”。

“這個(gè)行當(dāng)‘水太深,涉及重大利益,越往基層矛盾越集中,每個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)都有想法,都想插手,監(jiān)管部門太為難?！彼袊@,“所以我承受了太多非議和壓力?！?/p>

可喜的是,今年以來,國(guó)家發(fā)改委會(huì)同8部門聯(lián)合對(duì)工程建設(shè)招投標(biāo)監(jiān)管進(jìn)行了統(tǒng)一部署,推動(dòng)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的盡早頒布。據(jù)悉,9月已向社會(huì)公開征求意見,并爭(zhēng)取于2010年提交國(guó)務(wù)院審議。該實(shí)施細(xì)則將統(tǒng)一各地各部門招投標(biāo)規(guī)則,大大增強(qiáng)法律的可操作性?！耙粍Ψ夂?讓那些投機(jī)分子沒有法律空子可以鉆,讓違規(guī)違法者受到嚴(yán)懲。”業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為。

與此同時(shí),監(jiān)察機(jī)關(guān)也將加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督,嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違規(guī)干預(yù)和插手工程建設(shè)招投標(biāo),進(jìn)行權(quán)錢交易、失職瀆職等違法違紀(jì)行為。(本專題涉及采訪人物皆用化名)