“魔獸之爭”背后的權(quán)力叫板

表面上是審批權(quán)之爭,實際上是未來網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)管理的主導(dǎo)權(quán)之爭,折射出轉(zhuǎn)型時期網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多矛盾,有望成為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)志性事件。

2009年11月2日晚間,新聞出版總署發(fā)出通知,終止《魔獸世界》(燃燒的遠征)審批,退回關(guān)于引進出版《魔獸世界》的申請。通知要求,網(wǎng)易公司應(yīng)“立即停止違規(guī)行為,糾正錯誤,停止收費和新賬號注冊”。同時,新聞出版總署稱將視情況依法對其作出相應(yīng)的行政處罰,包括停止其互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)。11月3日下午,文化部召開了查處第七批違法游戲產(chǎn)品及經(jīng)營活動新聞通氣會。根據(jù)新浪網(wǎng)科技頻道發(fā)布的該會議文字實錄,文化部文化市場司司長李雄表示,新聞出版總署日前的終止通知,“明顯屬于越權(quán)行為”。兩個政府部門立場鮮明的對壘,將因這款游戲引發(fā)的風(fēng)波重又帶回風(fēng)口浪尖。

陳彬彬(中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心)

兩部門緣何“隔空叫板”

網(wǎng)易公司《魔獸世界》游戲?qū)徟鷳騽⌒缘匾l(fā)新聞出版總署和文化部隔空叫板,并引發(fā)游戲玩家網(wǎng)上維權(quán)活動,創(chuàng)造了諸多的第一次:兩個部級單位第一次為一款游戲管轄權(quán)進行公開爭奪;市場主體第一次公開不理睬他所不認可具有管轄權(quán)的機構(gòu);網(wǎng)絡(luò)玩家第一次大規(guī)模網(wǎng)上聚集維權(quán);中央編辦為此第一次公開“釋權(quán)”……此次PK事件表面上是一部游戲的審批權(quán)之爭,實際上是未來網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)管理的主導(dǎo)權(quán)之爭,折射出轉(zhuǎn)型時期網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多矛盾,有望成為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標(biāo)志性事件。

權(quán)力重新分配引發(fā)主導(dǎo)權(quán)之爭。行政管理的專業(yè)化分工與社會經(jīng)濟事務(wù)的復(fù)雜性、相互關(guān)聯(lián)性之間的矛盾,是產(chǎn)生部門間權(quán)限沖突的根源。政府監(jiān)管的諸多領(lǐng)域,均存在交叉、重疊的情況,尤其是在規(guī)費、處罰領(lǐng)域,職能交叉現(xiàn)象就更為嚴(yán)重。交叉權(quán)力具有自我擴張性,權(quán)力分配上的不平衡,必然導(dǎo)致攀比和競爭,在配合中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象,有利的爭著干,無利的互相推。根據(jù)中編辦的“三定”方案,網(wǎng)游產(chǎn)業(yè)管理主導(dǎo)權(quán)劃入文化部,原來的主管部門新聞出版署只保留前置審批權(quán);凡“劃出”的,“劃出”部門不再對“劃出”職責(zé)負責(zé);凡“劃入”的,“劃入”部門要切實負起責(zé)任,嚴(yán)格履行職責(zé)。表面上中編辦理順了兩個部門的管理職責(zé),但由于管理的慣性和權(quán)利分割的復(fù)雜性,職能交叉以更隱蔽的形式存在。而權(quán)力格局重新分配,讓原本隱藏的矛盾在轉(zhuǎn)移過程中得到放大并公開化。魔獸世界的審批不過是這種矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索。目前,實際主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的仍然是新聞出版總署。由于三定方案中對網(wǎng)絡(luò)出版物等關(guān)鍵概念表述模糊,文化部和新聞出版總署各自選取自己有利的理解變相執(zhí)行,從而引發(fā)了這場管理主導(dǎo)權(quán)之爭。

傳統(tǒng)控制型管理方式面臨轉(zhuǎn)型。制度變遷和市場機制作用不斷強化的同時,政府管理機制的完善和發(fā)展卻明顯滯后。原本被認為是邊緣化產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè),經(jīng)過近20年的發(fā)展,收入規(guī)模已經(jīng)相繼超過電影票房、電視娛樂節(jié)目和音像品發(fā)行等傳統(tǒng)三大娛樂產(chǎn)業(yè),成為最有前途的朝陽產(chǎn)業(yè)。隨著市場的做大,對網(wǎng)游產(chǎn)業(yè)的進一步引導(dǎo)、規(guī)范和管理也提上議程。作為政府管理部門首要任務(wù)就是建立公平的游戲規(guī)則,為網(wǎng)游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和寬松的政策環(huán)境。

網(wǎng)絡(luò)游戲本質(zhì)是一種網(wǎng)絡(luò)軟件和軟件服務(wù),具有迅速更新的產(chǎn)業(yè)特點,這樣就對政府管理部門提出了更多的技術(shù)層面的要求;傳統(tǒng)封閉的管理體系由于體制僵化和“路徑依賴”,習(xí)慣于對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)進行控制型管理,在面對新興產(chǎn)業(yè)管理中顯得低效且落后。魔獸世界5個月的漫長審批等來的卻是一紙禁令,網(wǎng)易公司夾雜在兩個管理部門的“口水仗”中進退兩難。無論是文化部指責(zé)新聞出版總署“越權(quán)”,還是新聞出版總署反擊文化部的“粗暴干涉”,這都是管理困境的現(xiàn)實折射。

網(wǎng)絡(luò)化、信息化為我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了絕佳的機會,如果政府部門缺乏開放的態(tài)度,管理方式不從控制型轉(zhuǎn)向開放型、服務(wù)型,顯然難以有效解決現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求。小而言之,延誤產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機會,大而言之則會損害國家的經(jīng)濟、文化創(chuàng)造力。

劉圣中(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院)

市場的利益競爭與權(quán)力的利益糾葛

當(dāng)然,以上兩個部門圍繞魔獸的爭斗,并沒有那么簡單,其后還有著更深刻的利益背景。也就是說,促使兩個部門公開爭斗的原因除了部門職能分工的問題以外,還有著吸引權(quán)力的利益因素。

政治權(quán)力總是和利益有著糾葛不清的關(guān)系,沒有不追逐利益的權(quán)力,也沒有不招引權(quán)力爭斗的利益。在經(jīng)濟市場中,各種市場主體都投入到市場競爭中,為了特殊的利益目標(biāo)而展開競爭。但是,市場競爭是無序的,將會給社會帶來很明顯的負外部性。因此,政府的力量就作為市場競爭中的第三方介入進來,成為維持市場秩序和維護社會利益的中介人。但是,和市場利益糾葛在一起的政府免不了也受到利益的干擾和影響,甚至帶有明顯的利益偏私。這是因為在利益糾紛的協(xié)調(diào)中,政府部門免不了傾向于其中一方,在為特定一方帶來利益的同時也給自己創(chuàng)造利益。

圍繞魔獸的爭斗似乎就可以看出這種端倪來。最初負責(zé)游戲軟件的審批和管制的政府主管部門是國家出版總署,出版總署通過對這個最初并不顯山露水的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的管理獲得一定的權(quán)力空間,逐漸培植出一個成熟的產(chǎn)業(yè)。隨著社會的發(fā)展,投入到網(wǎng)游中的人越來越多,網(wǎng)游行業(yè)成為了一個熱門行業(yè),每年的產(chǎn)值成倍增長。就在這個時候,主管文化產(chǎn)業(yè)的文化部門進入到網(wǎng)游行業(yè)的管理中,按照管理文化行業(yè)的基本規(guī)則,開始對同樣也可以劃入文化行業(yè)的網(wǎng)游實行管理,而這必然遇到國家出版總署的反對。雙方的對抗最終落到了魔獸游戲的審批之上。最先獲得魔獸代理權(quán)的上海九城網(wǎng)絡(luò)公司從國家出版總署獲得了大力支持,而隨著魔獸代理權(quán)轉(zhuǎn)接給網(wǎng)易公司,文化部則成為網(wǎng)易的主要支持者。政府的主管機構(gòu)在不知不覺中轉(zhuǎn)換了角色。市場競爭主體的改變推動了政府主管部門角色的改變,市場利益競爭延伸到了政府部門權(quán)力之爭。于是,戰(zhàn)火越燃越大,形成目前難以熄滅之勢。

人們可以質(zhì)疑:為何對待一個網(wǎng)游軟件需要如此強硬的權(quán)力干預(yù)?為何同一個網(wǎng)游軟件在代理權(quán)轉(zhuǎn)接前后的待遇有天壤之別呢?

改革部門利益化的出路

歸根結(jié)底,又回到了一個老話題:部門利益化。

事實上,部門利益問題與部門權(quán)力是互相結(jié)合的,二者之間互相加固,互相支持,成為政府部門改革一個難以克服的障礙。部門權(quán)力分化是必然的,沒有合理的分工,政府不可能在不同領(lǐng)域發(fā)揮有效的職能。但是部門權(quán)力一旦受到利益的誘惑,則會鞏固部門利益傾向,導(dǎo)致難以克服的改革阻力。魔獸審批權(quán)之爭,如果去掉了部門利益傾向,則完全可以避免。如果每個部門都出于合作與公共目的,則不存在針對某個企業(yè)的完全相反的執(zhí)法方式和結(jié)果。同一個行為在不同部門之間得到截然不同的處理,不是企業(yè)行為的問題,而是政府部門自身的問題。所以,必須解決好部門利益分化才能從根本上處理類似于魔獸事件的困難。

首先,在部門設(shè)置和改革上要進一步鞏固完整政府的理念。部門分化需要更加簡化,盡可能按照大行業(yè)的要求來設(shè)置部門,分配權(quán)力。避免職能模糊和沖突的事情出現(xiàn)。對一些歷史遺留問題,必須善于創(chuàng)新思維,以更高、更有前瞻性的方法來予以變革。目前一些地方在實行的大部制改革有這樣的好處,能夠一定程度上減少部門職能交叉沖突的問題。

其次,要建立更宏觀和更普遍的法治行政模式。無論是國家出版總署還是文化部,都必須服從更高一級的國家法律。對于部門職能之爭,完全可以通過國家法律來進行調(diào)整和改革,用法律的權(quán)威來克服部門利益的沖突。政府機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)總不能較好的發(fā)揮應(yīng)有的效用,這是因為其權(quán)威性不夠。只有更高權(quán)威的法律才能將部門利益和權(quán)力沖突控制在最低程度。

第三,要加強對政府部門的監(jiān)督,盡可能將部門的利益傾向控制在最小范圍。部門的利益傾向是不可避免的,無論是內(nèi)在利益要求還是外在利益誘惑,都可能增進部門利益化。但是如果有良好的透明的審計監(jiān)督系統(tǒng),部門利益一旦出現(xiàn)則予以曝光,甚至批評。這樣,就可以讓利益苗頭扼殺在最初時期。如果任其自由,則可能改變公共權(quán)力的性質(zhì),破壞公共機構(gòu)的形象。

總之,部門是國家政府的有形之手,要讓這個手成為服務(wù)社會之手,而不是自我照顧之手,則有必要簡化其格局,透明其過程,加強其合作,純潔其理念。