廣州脫掉預(yù)算的神秘外衣

賀海峰

廣州政府在網(wǎng)上“曬賬單”,不過(guò)是預(yù)算公開(kāi)化、透明化改革的第一波。一旦這股浪潮激蕩開(kāi)來(lái),其進(jìn)展速度必將超出人們想象。

將公共預(yù)算向全社會(huì)公開(kāi)、向納稅人交代,原本天經(jīng)地義,但現(xiàn)實(shí)中將預(yù)算案看成是政府秘密的觀念,至今并未徹底改變。例如,在各級(jí)人代會(huì)上,提供給代表的預(yù)算案上往往明確寫著“機(jī)密,會(huì)后收回”的字樣,對(duì)于普通社會(huì)公眾,預(yù)算案根本就是保密的。

2009年10月16日,廣州市財(cái)政局一改故轍,把政府“賬本”掛在網(wǎng)上,主動(dòng)接受市民的監(jiān)督與評(píng)判。此舉被外界稱為南粵“又一次歷史性的放膽開(kāi)航”,其指向性意義不容小覷。

“厚如兩塊磚頭”

點(diǎn)擊廣州財(cái)政網(wǎng)站上的“政務(wù)公開(kāi)”下面的“數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)”一欄,打開(kāi)一條名為“2009年廣州市本級(jí)部門預(yù)算”的鏈接,將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)簡(jiǎn)單的索引目錄,記錄著廣州市全部114個(gè)市級(jí)部門預(yù)算,從市委辦、紀(jì)委,到民兵訓(xùn)練基地、食檢所,無(wú)一遺漏。

下載并打開(kāi)其中的部門預(yù)算文件,里邊還包含著很多頁(yè)面。如果全部下載這些文件,需要花費(fèi)將近4個(gè)小時(shí),占用2.08G的硬盤空間,其中最大的文件是“019教育局”,共18個(gè)頁(yè)面,占了63.6MB空間。有人統(tǒng)計(jì),如果打印成普通雜志般大小,將會(huì)厚如兩塊磚頭。

從中,人們可以查閱所有政府部門開(kāi)列的預(yù)算項(xiàng)目和收支情況,包括“部門基本情況”、“預(yù)算收支基本情況”、“項(xiàng)目支出基本情況”、“收支預(yù)算總表”,以及更加詳盡的“收入預(yù)算總表”和“支出預(yù)算總表”。

以廣州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局預(yù)算情況為例,“項(xiàng)目支出基本情況”分為經(jīng)常性專項(xiàng)支出(277010.89萬(wàn)元)、一次性專項(xiàng)支出(10581.71萬(wàn)元)。值得注意的是,它還標(biāo)注了一些細(xì)項(xiàng),這一點(diǎn)會(huì)讓公眾有更直接的感受。譬如“市高級(jí)技校1084.1萬(wàn)元:模具精密加工配套設(shè)備,新建課室多媒體及監(jiān)控設(shè)備,更新教學(xué)電腦130臺(tái)”。

對(duì)此,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與管理學(xué)院李燕教授認(rèn)為,從廣州這個(gè)預(yù)算案的編制科目來(lái)看,較為科學(xué)、合理,可以向關(guān)注此事的公眾反映本級(jí)預(yù)算的基本情況和概貌。一位長(zhǎng)期關(guān)注此事的市民更是難抑興奮:“在我所接觸到的國(guó)內(nèi)政府預(yù)算報(bào)告里,無(wú)論從規(guī)范性還是完備性上看,都堪稱名列前茅。這是中國(guó)的第一份網(wǎng)上公開(kāi)的政府預(yù)算報(bào)告?！?/p>

“廣州財(cái)政網(wǎng)”一度被市民“點(diǎn)爆”,大部分時(shí)間處于難以登錄狀態(tài),10月23日更是因蜂擁而至的下載瀏覽而“癱瘓”。民眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的高度關(guān)注,可窺一斑。

捅破“窗戶紙”的人

此次公開(kāi)財(cái)政預(yù)算,緣于“公共預(yù)算觀察志愿者”之一的深圳君亮資產(chǎn)管理公司員工李德濤,他向廣州市財(cái)政局提出了政府部門預(yù)算公開(kāi)的申請(qǐng)。

2009年10月8日,李德濤通過(guò)“廣州財(cái)政網(wǎng)”向廣州市財(cái)政局提出在線申請(qǐng),要求公開(kāi)廣州市2009年本級(jí)部門預(yù)算,這是他們最新一批提出預(yù)算公開(kāi)申請(qǐng)的33個(gè)政府部門中的一個(gè)。當(dāng)然,這不是他們第一年,也不是第一次向市一級(jí)政府提出財(cái)政預(yù)算公開(kāi)申請(qǐng)。此前不久,他剛剛收到上海市財(cái)政局的申請(qǐng)回復(fù),說(shuō)他們所要求獲取的信息屬于“國(guó)家秘密”,因而“不予公開(kāi)”。

“在收到志愿者要求查看預(yù)算的函件后,我們最終決定通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公布所有部門預(yù)算內(nèi)容。財(cái)政是政府用納稅人的錢辦事,納稅人當(dāng)然有權(quán)力知道和了解這些錢怎么花、花多少。”廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明說(shuō)。

曾經(jīng)擔(dān)任暨南大學(xué)碩士生導(dǎo)師的張杰明,2006年出任廣州市財(cái)政局局長(zhǎng),此前還在廣州市勞動(dòng)保障局局長(zhǎng)崗位上歷練過(guò),任職風(fēng)格被評(píng)價(jià)為“果敢、開(kāi)明、有學(xué)者之風(fēng)”。

他親筆批示道:“凡屬于政務(wù)公開(kāi)的資料,均請(qǐng)?zhí)峁┙o來(lái)函人。另外我希望今后這類政務(wù)公開(kāi)資料,能夠直接從我局網(wǎng)站上查到。要改變那種不愿讓外界了解我們工作的傳統(tǒng)觀念,我們是公仆,是為社會(huì)公眾服務(wù)的。除了規(guī)定各級(jí)保密的材料外,當(dāng)盡量讓我們的工作透明化?！?/p>

事實(shí)上,廣州財(cái)政局早有預(yù)算公開(kāi)的打算。

2009年,局里做的第一步工作,就是將每個(gè)月都向市人大提交的年度預(yù)算當(dāng)月收支執(zhí)行情況,在網(wǎng)上進(jìn)行公開(kāi)。過(guò)去只有人大代表能了解到的每月政府收支情況,普通的廣州市民也可以在網(wǎng)上查到。

第二步工作,就是要把114個(gè)市級(jí)部門預(yù)算全部掛在網(wǎng)上。接到了李德濤的申請(qǐng),廣州市財(cái)政局在8日內(nèi)即作出回應(yīng)?？芍^一拍即合。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長(zhǎng)、公共預(yù)算學(xué)者馬駿教授認(rèn)為,廣州市的舉措不是孤立的,而是一系列持續(xù)進(jìn)步中的重要一環(huán)。

在政府信息公開(kāi)方面,廣州市始終走在全國(guó)前列。2002年通過(guò)的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》,是我國(guó)第一部由地方政府制定的全面、系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開(kāi)行為的政府規(guī)章。

2003年以來(lái),在推進(jìn)預(yù)算審查細(xì)化、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督方面,廣東省人大進(jìn)展不俗。比如,省政府向省十屆人大一次會(huì)議提交了長(zhǎng)達(dá)605頁(yè)的預(yù)算表,102個(gè)部門年度預(yù)算的每個(gè)專項(xiàng)都詳細(xì)到具體項(xiàng)目。目前,除了提交給人大代表審議的部門預(yù)算報(bào)告非常詳盡外,廣東省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)進(jìn)行了電腦聯(lián)網(wǎng),能夠做到對(duì)省政府下屬的80個(gè)財(cái)政直接撥款單位的資金使用情況一目了然。

另外,廣州政務(wù)環(huán)境的整體改變,也起了不可忽略的推動(dòng)作用。2009年,廣州市整個(gè)政務(wù)公開(kāi)工作力度更大,而且在市委辦公廳內(nèi)專設(shè)了政務(wù)公開(kāi)處,負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督處理。

這些變化,使得本來(lái)就有著政務(wù)公開(kāi)愿望的市財(cái)政局開(kāi)始有勇氣邁出更大的步伐。張杰明局長(zhǎng)明確地說(shuō):“2010年,只要我們的部門預(yù)算經(jīng)過(guò)人大會(huì)議審議通過(guò),就立刻上網(wǎng),向社會(huì)公開(kāi)。”

“要有承擔(dān)質(zhì)疑的準(zhǔn)備”

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)稅研究室副主任楊志勇表示,主動(dòng)公開(kāi)部門預(yù)算能讓社會(huì)監(jiān)督力量有依據(jù),減少因?yàn)橥该鞫鹊投l(fā)的社會(huì)猜疑,是積極而進(jìn)步的。“廣州的做法值得推廣?！?/p>

然而,并非各地政府都愿意主動(dòng)“開(kāi)誠(chéng)布公”。政府的擔(dān)心,主要是信息公開(kāi)以后的后果和風(fēng)險(xiǎn)。

仍以廣州為例。預(yù)算顯示,廣州市財(cái)政局2009年給9家機(jī)關(guān)幼兒園的預(yù)算支出共計(jì)7431.44萬(wàn)元,其中一般預(yù)算資金合計(jì)6001.32萬(wàn)元。有網(wǎng)友以廣州市政府機(jī)關(guān)幼兒園的人數(shù)為例,通過(guò)簡(jiǎn)單計(jì)算,得出“每個(gè)政府工作人員的幼兒一年要用2萬(wàn)元”的結(jié)論。消息公開(kāi)后,輿論一片嘩然,有家長(zhǎng)在網(wǎng)上用“憤怒”來(lái)描述自己心情。引起爭(zhēng)議的還有:各部門在資金分配上不詳盡、不完整,缺乏量化指標(biāo);“三公消費(fèi)”不在預(yù)算中……

這讓廣州極為尷尬。被網(wǎng)友抓住了“小辮子”的廣州,恰恰是敢于領(lǐng)風(fēng)氣之先、率先公開(kāi)政府預(yù)算的唯一內(nèi)地城市。

為此,中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授郭巍青為廣州鳴不平:“現(xiàn)在反而是各級(jí)政府都在看廣州的笑話。如果放寬視野,可以看到,政府的預(yù)算過(guò)高、浪費(fèi)金錢、財(cái)務(wù)不明晰等現(xiàn)象,實(shí)在是太普遍了?！彼麚?dān)心,一個(gè)幼兒園的問(wèn)題被放大之后,會(huì)阻撓推動(dòng)各級(jí)政府公布預(yù)算的努力。

“廣州公開(kāi)預(yù)算,與其說(shuō)是解決了問(wèn)題,不如說(shuō)是提出了問(wèn)題。最后人家問(wèn)你要‘三公(公車消費(fèi)、公款招待、公費(fèi)出國(guó))的費(fèi)用,你哪有啊?中央紀(jì)委查不清楚,監(jiān)察部也查不清楚,它含在各個(gè)項(xiàng)目里面?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員楊照南認(rèn)為,財(cái)政部主要的工作思路還是向人大代表公開(kāi)。“年年代表問(wèn)什么,就回答什么。向全體人民公開(kāi),在理解上還有很多問(wèn)題?！?/p>

他主張把預(yù)算分析里公眾關(guān)心的內(nèi)容單獨(dú)公布。“這是過(guò)去的預(yù)算編制和檢查尚未有過(guò)的。人民群眾有這個(gè)要求,可以想辦法在預(yù)算的編制、審查和事后的檢查基礎(chǔ)之上,把這幾個(gè)大家關(guān)心的專項(xiàng)公布出來(lái)。”

不過(guò),在國(guó)家行政學(xué)院公共教研室主任竹立家看來(lái),公布之后,政府要有承擔(dān)質(zhì)疑的準(zhǔn)備?！袄习傩沼袡?quán)利知道錢花哪兒去了,怎么花的,花了多少。這是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)?！?/p>

由此可見(jiàn),預(yù)算的公開(kāi),前提在于預(yù)算本身的規(guī)范和完備,要能經(jīng)受得住公開(kāi)的審視。廣州之所以能夠成為政府部門預(yù)算網(wǎng)上公開(kāi)的破冰者,有其偶然中的必然。而對(duì)于預(yù)算制訂水準(zhǔn)參差不齊的全國(guó)各級(jí)政府部門而言,在公開(kāi)政府預(yù)算之前,或許還要更多地補(bǔ)上“規(guī)范”這一課。

改革如何向縱深推進(jìn)

實(shí)際上,在電子政務(wù)比較成熟的國(guó)家,公民查閱政府財(cái)政預(yù)算早已平常。

譬如美國(guó),從聯(lián)邦政府到州政府、再到基層地方政府,預(yù)算報(bào)告都可以在網(wǎng)站上進(jìn)行下載。即使是完全不具備相關(guān)知識(shí)的人,也能便捷地查詢政府預(yù)算情況。以一名德克薩斯州公民為例,他可以通過(guò)德州議會(huì)官方網(wǎng)站、德州預(yù)算資源網(wǎng)、德州政府之窗等三個(gè)不同渠道,查到自己的錢政府打算怎么花,又是怎么花出去的。

其中的德州預(yù)算資源網(wǎng)是專門面向普通公民的。這個(gè)網(wǎng)站是由德州公眾政策基金會(huì)創(chuàng)建。在網(wǎng)站的歡迎界面上寫著很有意思的話:“從德州議會(huì)通過(guò)的州預(yù)算,到您身處的地方政府、學(xué)校、街區(qū)預(yù)算……這是您的錢!您就應(yīng)該知道它是怎么花出去的!”打開(kāi)資源網(wǎng)頁(yè)面,讓人印象最為深刻的是右上側(cè)不斷增加的數(shù)字:“德州政府花您的錢有多快呢?”這個(gè)精確到小數(shù)點(diǎn)的龐大數(shù)字每秒鐘都在持續(xù)增長(zhǎng),跳得飛快。此外,你還可以搜索到德州所有公務(wù)員的姓名、部門、薪水(包括獎(jiǎng)金)。這一事例告訴我們,從技術(shù)層面來(lái)說(shuō),我國(guó)預(yù)算公開(kāi)化、透明化改革已無(wú)障礙。

那么,預(yù)算改革當(dāng)前最主要的障礙是什么?誠(chéng)如張杰明局長(zhǎng)所言,“財(cái)政體制改革取決于整個(gè)行政體制改革進(jìn)程,行政體制改革如果不到位,財(cái)政改革肯定到不了位”。如此看來(lái),推動(dòng)預(yù)算信息公開(kāi)的最大意義,其實(shí)不在于對(duì)預(yù)算本身的監(jiān)督,而是為其后續(xù)改革尋找到強(qiáng)勁的動(dòng)力,即財(cái)政預(yù)算公開(kāi)會(huì)帶來(lái)預(yù)算監(jiān)督力量的擴(kuò)展和監(jiān)督的經(jīng)?；?并形成政府機(jī)構(gòu)改革的外在動(dòng)力。

值得預(yù)期的是,預(yù)算公開(kāi)及其反饋將在兩個(gè)層面上促進(jìn)后續(xù)改革的到來(lái):一是從橫向上給其他沒(méi)有公開(kāi)預(yù)算的省市以更大的壓力。比如,深圳公共預(yù)算觀察志愿者分別向廣州和上海市財(cái)政局請(qǐng)求公開(kāi)2009年度市級(jí)部門預(yù)算,廣州市在政府網(wǎng)站上公開(kāi)了全部賬本,上海卻以“國(guó)家秘密”為由拒絕。此事在網(wǎng)上引起巨大反響,很快,上海市政府采納民意,作出了公開(kāi)財(cái)政預(yù)算的表示。

二是在縱向上促進(jìn)與預(yù)算有關(guān)的人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、政府反饋等一系列制度的變革。《預(yù)算法》正在緊鑼密鼓地修訂之中,并將于2010年面向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。民眾參與預(yù)算改革的通道一旦打通,預(yù)算接受民眾直接監(jiān)督的格局一旦形成,就沒(méi)有回頭路可走。這就好比一個(gè)由兩輪推動(dòng)的自行車,只有在兩輪同時(shí)不斷地向前運(yùn)動(dòng)中才能保持穩(wěn)定,否則只會(huì)帶來(lái)更大、更深重的危機(jī)。

可以肯定,廣州政府在網(wǎng)上“曬賬單”,不過(guò)是預(yù)算公開(kāi)化、透明化改革的第一波。一旦這股浪潮激蕩開(kāi)來(lái),其進(jìn)展速度必將超出人們想象。