從黃瑤案檢視地方政協(xié)干部制度

尹鴻偉

各級政協(xié)領導的人選不應該限于黨委、政府到點換屆的領導，甚至是從政治競爭失敗的領導中產(chǎn)生，而應該把政協(xié)干部的培養(yǎng)與黨委、政府及人大等組織、機構放在同一個框架下考慮。

地處貴陽市中心新建成的貴州省政協(xié)大樓最近令路人側目，因為原在24樓上班的政協(xié)主席黃瑤已被有關部門帶走調查。此前，他僅在新辦公室里工作了一個多月。

2009年11月初，中組部公開證實，因黃瑤在黔西南布依族苗族自治州任職期間，對一個中央扶貧項目的違規(guī)操作及涉嫌收受下屬官員財物，生活腐化、包養(yǎng)情婦等嚴重違紀情況，中央決定免去其貴州省政協(xié)主席職務。

黃瑤是貴州省10多年來被拉下馬的最有權力的高官之一，他1978年2月就加入了中國共產(chǎn)黨，是為數(shù)不多的少數(shù)民族——布依族干部。曾經(jīng)先后擔任貴州省黔西南州州委書記、貴州省委宣傳部長和貴州省委副書記等重要職位的他，和其他許多到點換屆的高官一樣，最后的政治生涯是坐在了政協(xié)主席的位置上。

顯然，黃瑤被拉下馬不僅僅意味著中央要繼續(xù)深入地打擊腐敗問題，其中引人注目的還在于其政協(xié)主席的身份。事實上，有關地方政協(xié)主席不斷落馬的消息已經(jīng)目不暇接：全稱為“中國人民政治協(xié)商會議”的主席職位似乎也不乏貪官，盡管眾所周知其并不擁有現(xiàn)實中的實際權力。

本來，政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，其是各黨派團體、各族各界人士在中國政治體制中參與國是、發(fā)揮作用的重要內(nèi)容和基本形式。相較之下，政協(xié)主席不斷落馬現(xiàn)象就顯得格外刺眼。

落馬主席前赴后繼

在中國社會各方面出現(xiàn)轉型的過程中，黨政官員們依然掌握著大量權力，這使得他們的面前不乏貪腐的機會。作為中國國家權力的重要組成部分，“五套班子”之一的政協(xié)機構，似乎也很難“出污泥而不染”。

僅舉例省部級政協(xié)主席：2005年12月，黑龍江省政協(xié)原主席韓桂芝以受賄罪被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行；2007年6月，天津市政協(xié)原主席宋平順開槍自殺，中紀委同期宣布開除其黨籍，并稱其道德敗壞，濫用手中權力，為情婦謀取巨額不正當利益；2009年4月，中紀委、中組部證實，廣東省政協(xié)原主席陳紹基涉嫌嚴重違紀，已決定免去其領導職務，正接受組織調查。

如果再談到省級政協(xié)副主席及省級以下政協(xié)主席的情況，更是不勝枚舉：2007年1月，安徽省政協(xié)原副主席王昭耀因受賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪被判死緩；2008年6月，陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺因受賄罪、玩忽職守罪被判處有期徒刑12年；2008年9月28日，中紀委通過媒體正式發(fā)布消息：河南省政協(xié)副主席孫善武已被開除黨籍、公職。

究竟是政協(xié)這個部門出了問題，還是這些官員的問題的暴露發(fā)生在任職政協(xié)期間?答案一目了然。

“各種各樣的政協(xié)主席落馬，基本與其政協(xié)的職位無關，即所披露的各種違紀、貪腐行為幾乎都在此前的職位期間所犯?！遍L期從事公共行政及制度研究的四川大學教授趙建偉說，“不僅僅是政協(xié)系統(tǒng)存在這樣的情況，各級人大部門的一些領導落馬情況也大同小異。”

事實上，韓桂芝大肆賣官的腐敗舉動就發(fā)生在其任黑龍江省委組織部長、省委副書記位置上；黃瑤的腐敗也是在其任黔西南州委書記期間；王昭耀的腐敗則是在其擔任安徽省阜陽地委書記、副省長、省委副書記期間；龐家鈺的腐敗是在其擔任陜西省寶雞市市長、市委書記的位置上；孫善武也在任河南省委常委兼洛陽市委書記期間出的問題。

趙建偉表示，盡管有關部門的通報和媒體的報道總是習慣把“政協(xié)主席、副主席”的頭銜掛在這些貪腐官員身上，但是必須說清楚他們的行為幾乎都是發(fā)生在就任政協(xié)領導之前，就任之后發(fā)生的為數(shù)很少。

眾所周知，對比黨政機關的各種部、委、辦、局的權力部門，政協(xié)機關的確是個不折不扣的清水衙門?，F(xiàn)實中，一名領導干部到了政協(xié)，大體上便意味著官場仕途的終結，也由于這個原因，一般年輕有為的人也不會被安排到政協(xié)去，或者其自身也不愿意去，更多的情況是一些年紀偏大，差不多快退休的人才愿意去政協(xié)機關“養(yǎng)老”。

之所以政協(xié)主席們之前在其它領導崗位上不容易出問題，一種情況是因為其手中有權力能夠擺平各種舉報與調查，甚至還不斷升遷掌握著更大的權力；而到了政協(xié)后，實際權力的喪失往往招致有關部門的隨意調查、處理而無力抵抗。

趙建偉認為，一些黨政領導在任主要領導時，所行之事眾目睽睽，轉到政協(xié)任職后，人們的關注度自然會大降，反而對其起到一種很好的“保護”。或者有些即將出問題的官員往往是“被逼”到政協(xié)部門去任職，“換一種身份落馬”似乎已經(jīng)成為眾所周知的一種官場慣例。

落馬政協(xié)主席如此前赴后繼，顯然需要讓全社會更加敏銳地承擔起關注政協(xié)主席職位為何屢屢出貪官的責任，并且需要政策的制定者、執(zhí)行者和社會各界共同發(fā)揮作用。

另類信號

目前，全國政協(xié)已經(jīng)發(fā)展成為涵蓋8個民主黨派和無黨派人士、各主要人民團體、56個民族、5大宗教、34個界別以及2000多名政協(xié)委員的政治組織。同時全國、省、市、縣四級政協(xié)組織有3161個，各級政協(xié)委員有60余萬人。

自覺服從中國共產(chǎn)黨的領導，在思想上與黨委保持高度一致的政協(xié)組織在黨和國家政治生活中的地位越來越重要，作用越來越突出。僅以辦公條件而言，近年來各地政協(xié)機關都紛紛建蓋了嶄新的政協(xié)大樓，許多都不亞于同級的黨委政府和人大。

盡管政協(xié)主席沒有實際上的權力，但是能夠最終獲得這個職位的卻都是前任黨委、政府的主要干部，而且多數(shù)為分管過組織工作的副書記或常委，以保證政協(xié)組織“在思想上同黨委保持同心”、“在目標上同黨委保持同向”和“在行動上同黨委保持同步”的工作方針得以落實。

趙建偉說：“目前政協(xié)系統(tǒng)并沒有自己的領導培養(yǎng)機制和內(nèi)部上升通道，而必須由黨委領導下的組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門來決定和安排，政協(xié)機關的主要領導人選必須從黨組織內(nèi)部產(chǎn)生。按照平級或者升級的習慣思路，能坐到政協(xié)領導位置上的官員，之前的級別肯定不會低?！?/p>

例如韓桂芝擔任過黑龍江省委組織部長、省委副書記等職務；陳紹基擔任過廣東省政法委書記、省委副書記等職務；宋平順擔任過天津市政法委書記、市委副書記等職務；黃瑤擔任過貴州省委宣傳部長、省委副書記等職務。

即便是安徽省政協(xié)原副主席王昭耀，之前也擔任過安徽省副省長、省委副書記；河南省政協(xié)原副主席孫善武，之前也擔任過洛陽市委書記；陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺也擔任過寶雞市市長、市委書記、市人大常委會主任；深圳市政協(xié)原副主席劉濤也擔任過深圳市委組織部長、市委副書記……都曾經(jīng)是掌握一方或一領域核心權力之人。

現(xiàn)行的體制下，一個重要的特點是，曾經(jīng)擔任過黨政高級干部的官員們很少有直接

從任上退休的，最后的工作經(jīng)歷多是被安排到政協(xié)、人大過渡。許多地方已經(jīng)習慣把部門里一些無法大用，不能放到黨委政府重要崗位任職，同時資格較老、任職年限較長的領導干部，照顧性地提任到政協(xié)、人大領導崗位工作；或者讓一些在黨委政府班子里任職時間較長，從年齡上看已沒有繼續(xù)上升空間的干部，轉崗到政協(xié)、人大繼續(xù)擔任實職。

縱觀后來落馬的政協(xié)主席、副主席，之前都是各地赫赫有名的黨政官員，可謂權傾一隅，這些官員在任期間一旦實施了貪腐行為，自然終生無法擺脫組織和法律的追查，更為將來政協(xié)機關因此背黑鍋埋下伏筆。

例如湖南省常德市原政協(xié)主席彭晉鏞，其當選政協(xié)主席才幾天，辦公室都還沒有安排好就案發(fā)，其貪腐行為與政協(xié)并沒有什么關系，而是此前他擔任常德市紀委書記、市委副書記期間發(fā)生的。于是有人公開戲言：“生下來就讓他當政協(xié)主席，干到退休也腐敗不了?！?/p>

“從絕大多數(shù)涉案的政協(xié)領導的情況看，往往判決書或者有關部門的通報里都會有著類似的話語：身為領導干部，利用職權之便，收受賄賂，為他人謀取不正當利益。”趙建偉說，“由于現(xiàn)實制度的安排，一名政協(xié)主席即便真的‘濫用手中的權力，也很難‘為他人謀取不正當利益。”

他表示，“本來，擔任過高級干部的人無論政治意識、工作水平等各方面都不差，可以幫助政協(xié)部門提高知名度和影響力，在凝聚人心、化解矛盾，促進政令暢通，維護社會穩(wěn)定等多方面都能夠有貢獻，使其政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的工作效果更好，但是現(xiàn)實中許多情況事與愿違?！?/p>

不過，盡管政協(xié)的領導都是來自于原來的黨政和部門主要干部，但是并不意味著他們能夠繼續(xù)擁有權力，或者能夠解決一些具體的問題。

比如，在2009年3月的全國“兩會”期間，眾多全國政協(xié)委員痛批高校行政化趨勢日益明顯，一致要求“取消大學行政級別，民主遴選大學校長”，但是除了引得輿論嘩然，媒體關注，事后什么也沒有改變。

政協(xié)干部制度應該修改

“在中國的干部安排上已經(jīng)形成一種不太正常的情況，由于同級政協(xié)領導的級別與黨委、政府和人大領導一樣，所以一些領導往往會把到政協(xié)當作‘最差的選擇?！彼拇ù髮W教授趙建偉說，“各地方一直有著把不能繼續(xù)留任，不能提拔到黨委、政府、公檢法任職的人安排到政協(xié)?！?/p>

他強調，一方面是不少政協(xié)主席之前本身就藏有問題，另一方面他們很多是政治競爭或者權力博弈的失利者，這會使得他們帶著政治積怨來到政協(xié)崗位，“后一種情況的官員往往都會招來政治報復的可能，假如其本身就有問題，那么落馬就指日可待了”。

趙建偉表示，認真把好政協(xié)領導來源關已經(jīng)是一個必須重視的問題，黨委、政府部門一直在強調不能讓官員“帶病升遷”的思路同樣應該貫徹到任命政協(xié)領導上，即有問題嫌疑的官員不應該被安排到政協(xié)來，而應該用其它方式協(xié)調、解決。

他還建議，今后官員是什么位置上犯事，對外公布就冠以哪個原職務，“不應該扯上之前的，也不要扯上之后的”。如果每次都對其冠名“原政協(xié)主席、副主席”，實則是對政協(xié)機關的冤枉和不負責任。

顯然，這些問題如果不能夠及時處理，把監(jiān)督的關口前移，還會有更多的“問題干部”由于制度安排而進入政協(xié)，坐到主席、副主席的位置上。即使事后反腐利劍能夠劈到他們頭上，其個人屬咎由自取，但是其給政協(xié)機構帶來的負面影響卻不是輕易能夠消除的。

“目前，中國共產(chǎn)黨的一些制度已在改革，其組織結構和工作方式都在調整，相對應的民主黨派、政協(xié)組織的制度也應該得到調整?！壁w建偉說，“現(xiàn)在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)干部的任免和調換都請政協(xié)機關參與監(jiān)督，這是一種有益的嘗試，應該進行總結和推廣，讓各級政協(xié)組織能夠正常開展工作，發(fā)揮更大的作用?！?/p>

他表示，各級政協(xié)領導的人選不應該限于黨委、政府到點換屆的領導，甚至是從政治競爭失敗的領導中產(chǎn)生，而應該把政協(xié)干部的培養(yǎng)與黨委、政府及人大等組織、機構放在同一個框架下考慮。

“各種組織、機構的干部可以相互交流，一方面不但其他機構的干部可以進入政協(xié)，政協(xié)的干部也能夠正常進入其他機構任職，實現(xiàn)各組織機構的干部互換或交流正?；?，這樣也將能夠吸引更多優(yōu)秀人才進入政協(xié)部門工作，對于黨和國家機關工作的全面開展極為有利。”趙建偉說。

另外，一些地方黨政官員為了獲得經(jīng)濟增長，甚至達到個人目的，也出現(xiàn)把政協(xié)委員、政協(xié)領導位置安排給一些社會上有錢有勢的老板、大款，甚至包括一些有廣泛人際關系的明星；同時也有一些暴發(fā)戶甚至地方黑惡組織頭目也希望獲得政策、法律上的優(yōu)待，甚至影響政府的決策，紛紛想辦法戴上政協(xié)委員的帽子成為“紅頂商人”，最后這些人往往同樣東窗事發(fā)，使政協(xié)機關不斷陷入尷尬的局面。

2009年7月，繼《省委書記》《人大主任》等反映黨和國家機關工作的電視劇之后，第一部反映政協(xié)工作的大型電視連續(xù)劇《政協(xié)主席》已在青島正式開拍，該劇將反映政協(xié)在貫徹落實科學發(fā)展觀中的積極作為和對自身工作的全新認識，也是政協(xié)成立60周年的獻禮片。毫無疑問，真正的積極有為，必須以革除現(xiàn)有的體制弊病為前提條件。