美國金融危機的法律分析及對我國的啟示

段紅艷

【摘要】美國的次貸危機給全球經(jīng)濟帶來了巨大的負面影響,從法律角度反思有助于我們認識此次危機的根本原因。近年來,在金融自由化的浪潮下,美國金融法律監(jiān)管不斷放松,放貸人無視消費者信貸權(quán)益保護規(guī)定,一些社區(qū)組織借《社區(qū)再投資法》“合法地敲詐”銀行等金融機構(gòu),抵押貸款中“零首付”致抵押轉(zhuǎn)移風(fēng)險制度失效等都導(dǎo)致了此次次貸危機的爆發(fā)。我國應(yīng)從中汲取教訓(xùn),加強金融法制建設(shè),加快推進征信管理、證券信息披露、非吸收存款類放貸人監(jiān)管、消費者信貸權(quán)益保護、自然人破產(chǎn)等有關(guān)金融法律制度的建設(shè),依法防范金融風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】金融危機 次貸危機 金融監(jiān)管

自2007年2月美國次級抵押房地產(chǎn)貸款市場危機的出現(xiàn),至今已演變?yōu)槊绹麄€金融市場和金融體系的動蕩。這是美國自第一次世界大戰(zhàn)以來經(jīng)歷的破壞性最強、影響范圍最廣的一次經(jīng)濟危機。在認識到此次次貸危機嚴(yán)重性的同時,反思危機的根源已經(jīng)成為當(dāng)前社會各界關(guān)注的焦點。從法律角度審視此次次貸危機產(chǎn)生的原因有助于我們更為深刻地認識次貸危機的根源。

一、美國次貸危機的法律原因分析

1.法律監(jiān)管的逐步放松,為次貸危機提供了孕育環(huán)境

美國雖然是世界上資產(chǎn)證券化最為發(fā)達的國家,也是全球最大的資產(chǎn)證券化市場,但它卻并沒有對住房抵押貸款證券化實施監(jiān)管的專門法律,其對住房抵押貸款證券化監(jiān)管的規(guī)定散見于各現(xiàn)存的法律中。美國對住房抵押貸款證券化的監(jiān)管無論在市場準(zhǔn)入、運行過程方面還是在風(fēng)險防范方面都沒有形成一個嚴(yán)格而合理的監(jiān)管體系。如此寬松的法制監(jiān)管環(huán)境在為美國住房抵押貸款證券化這一復(fù)雜的法律復(fù)合產(chǎn)物提供發(fā)展機遇的同時,也帶來了潛在的金融風(fēng)險。

2.放貸人無視消費者信貸權(quán)益保護的規(guī)定,為借款人日后違約埋下了伏筆

放貸人無視《貸款真實性法》、《平等信貸機會法》等有關(guān)消費者信貸權(quán)益保護的規(guī)定,為借款人日后違約埋下伏筆。根據(jù)《貸款真實性法》的規(guī)定,在消費者借款之前,放貸人應(yīng)當(dāng)對貸款合同的重要條款進行標(biāo)準(zhǔn)化披露;根據(jù)《平等信貸機會法》的規(guī)定,放貸人不得基于不合理的依據(jù)(如性別和種族)歧視借款人要求放貸人披露對借款人采取不利行動的理由。然而種種跡象表明這些法律在實踐中并沒有得到很好的遵守。放貸人有義務(wù)將貸款出借給有清償能力的借款人,并且讓借款人理解這些貸款的條件。然而涉及詐騙、歧視、不公平的貸款條件的掠奪性貸款卻在本次次貸危機中大行其道,隨處可見。放貸人對借款人的欺詐往往是借助抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)實現(xiàn)的,抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)出于自身利益考慮亦有欺詐表現(xiàn)。除了放貸人對借款人的欺詐之外,還存在借款人對放貸人的欺詐和投資機構(gòu)對投資人的欺詐。但是,就欺詐對次貸危機的影響而言,放貸人對借款人的欺詐是次貸危機爆發(fā)的主要原因之一。

3.《社區(qū)再投資法》以“公平”為名制造了大量的次級債務(wù),一些社區(qū)組織乘機“合法地敲詐”銀行等信貸機構(gòu)

為應(yīng)對日益增長的地區(qū)性撤資和“劃紅線拒貸”的問題,防止銀行不斷從收入低且不穩(wěn)定的社區(qū)中榨取資金而再投資到其他收入高且穩(wěn)定的社區(qū)中獲得更好的回報,美國國會于1977年通過了《社區(qū)再投資法》。美國有學(xué)者指出,是政治家制定了《社區(qū)再投資法》,他們假定自己比投資人(銀行等信貸機構(gòu))更有能力發(fā)現(xiàn)投資領(lǐng)域,但實際結(jié)果卻是該法案強迫銀行等信貸機構(gòu)給那些不良信譽的借款人貸款,以致出現(xiàn)大量的不良貸款。《社區(qū)再投資法》使得一些社區(qū)組織可以“合法地敲詐”銀行等信貸機構(gòu)?！渡鐓^(qū)再投資法》的實施使得美國每一個社區(qū)的信貸機構(gòu)都被迫持有一些不良貸款的資產(chǎn)組合。為了填補這些不良貸款的風(fēng)險,許多信貸機構(gòu)增加了貸款收費,使得原本就存在風(fēng)險的次貸進一步發(fā)展為掠奪性次貸。一旦大量的次貸借款人無法償還貸款,則信貸機構(gòu)就將面臨破產(chǎn)?？梢哉f,美聯(lián)儲通過貨幣政策制造了房產(chǎn)泡沫,而作為放貸人的信貸機構(gòu)機構(gòu)則因《社區(qū)再投資法》作出了犧牲。

4.所有權(quán)與財產(chǎn)權(quán)混淆,“零首付”貸款方式導(dǎo)致抵押轉(zhuǎn)移風(fēng)險的期望破滅

風(fēng)險轉(zhuǎn)移是通過購買某種金融產(chǎn)品或采取其他合法措施將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給其他經(jīng)濟主體的一種風(fēng)險管理方法。當(dāng)放貸人面對一群信用評分低下并且收入又低的借款人時,如何規(guī)避風(fēng)險成為其應(yīng)當(dāng)考慮的首要問題。此次次貸危機某種程度上可以說是英美法系的危機,這源于英美法系次貸抵押制度的構(gòu)建。從表面來看,美國住房抵押貸款設(shè)置了擔(dān)保,轉(zhuǎn)移了風(fēng)險,但實際上這種擔(dān)保名存實亡。這些用于擔(dān)保的房屋很多是通過“僅有利率”和“本金負攤還貸款”的方式購買的,首付款比例往往很低甚至是零首付。本質(zhì)上,借款人對作為擔(dān)保物的房屋僅僅享有名義上的所有權(quán),而不是事實上的所有權(quán)。然而,在眼花繚亂的金融創(chuàng)新之后,人們似乎忘記了這一事實,都以為擔(dān)保之后風(fēng)險可以轉(zhuǎn)移給別人,風(fēng)險已經(jīng)實現(xiàn)了保險或者分散。殊不知,這里的擔(dān)保存在著極大的隱患,一旦借款人還款能力不足,房價下跌,房屋重置成本低于還要承擔(dān)的貸款本息,借款人根本無法繼續(xù)還貸。這時,借款人喪失抵押品贖回權(quán),房屋的所有權(quán)由銀行收回,而銀行收回房屋后仍然需要出售,但此時房地產(chǎn)市場已經(jīng)發(fā)生很大變化,大部分消費者無力購買,不能吸收這些資產(chǎn),銀行的流動性急劇收縮,危機便爆發(fā)了。

5.放貸人對抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)實施不正當(dāng)?shù)募?而法律又對抵押貸款經(jīng)紀(jì)(商)人缺乏約束

此次次貸危機中大量的次貸是借抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)之手發(fā)放出去的,抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)直接面對借款人商談貸款條件。由于法律對此類經(jīng)紀(jì)商(人)缺乏規(guī)制,加之放貸人的不正當(dāng)激勵產(chǎn)生的道德風(fēng)險,大量的次級債務(wù)由此產(chǎn)生。當(dāng)?shù)盅嘿J款經(jīng)紀(jì)商(人)售出的貸款利率高于貸款可接受的最低利率時,放貸人會支付抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)所謂的收益差幅溢價;放貸人允許抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)通過出售包含提前還款罰金的抵押貸款收取更多的費用,而抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)基本上不承擔(dān)或很少承擔(dān)借款人違約的風(fēng)險。另外,一些委托合同雖然約定抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)在一定條件下必須回購其經(jīng)手發(fā)放的貸款,但實際上抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)并沒有足夠的資金。抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)以借款人的利益行事也缺乏法律上的激勵。依據(jù)美國法律的規(guī)定,抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)并不是一個受托人,他沒有將顧客的利益置于首位的義務(wù),也沒有向顧客出售符合其自身條件的、合適的貸款的義務(wù)。可想而知,在這種發(fā)放—銷售貸款的模式下,放貸標(biāo)準(zhǔn)的下降是不可避免的,高成本抵押貸款也為日后危機的爆發(fā)埋下了伏筆。

6.盡管美國的許多州試圖阻止次貸規(guī)模的擴張,但因貨幣監(jiān)理署的干預(yù)而擱淺

由于各種原因,20世紀(jì)90年代期間美國大多數(shù)機構(gòu)投資者更加樂意購買次貸作為投資品,肆無忌憚的放貸人也從次貸的交易中獲利不菲。為了抵制這種具有掠奪性的次貸,2002年喬治亞州率先進行了當(dāng)時被稱為“全國最嚴(yán)格”的反掠奪性貸款立法。

然而值得注意的是,美國二級抵押貸款市場上最大的投資者是聯(lián)邦銀行,州控制次貸的試圖與銀行擴張貸款次貸的迫切需求是相沖突的。在此情況下,聯(lián)邦銀行游說貨幣監(jiān)理署以阻止州反次貸法的實施。雖然貨幣監(jiān)理署的基本監(jiān)管職責(zé)是確保聯(lián)邦銀行系統(tǒng)安全和穩(wěn)健的運行,但它的全部預(yù)算來源于對被監(jiān)管銀行的收費,這意味著它的財政依賴于被監(jiān)管銀行的收入狀況。這就不難理解為什么當(dāng)聯(lián)邦銀行要求貨幣監(jiān)理署以州立法與聯(lián)邦銀行法相沖突為由先發(fā)制人地阻止《喬治亞洲公平貸款法》等州反次貸法的實施時,貨幣監(jiān)理署會非常急迫地關(guān)注。貨幣監(jiān)理署于2004年宣布上述各州的反次貸法因為適用于聯(lián)邦銀行而無效。伴隨著州反次貸法的無效,聯(lián)邦銀行可以自由從事次貸業(yè)務(wù)。

二、美國次貸危機對中國金融法建設(shè)的啟示

1.重申市場紀(jì)律,對金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管放松不能偏離正義的要求。美國次貸危機最大的教訓(xùn)在于在追求金融自由化的同時,忽略了對新型金融產(chǎn)品的風(fēng)險及其交易的監(jiān)管。創(chuàng)新與監(jiān)管必須同步。此次次貸危機的慘痛教訓(xùn)告訴我們:市場并不是萬能的,不能過分相信“放任的自由經(jīng)濟”的“隱形之手”,即使是在市場高度發(fā)達、市場主體高度成熟的美、英等國,市場機制依然存在巨大的漏洞。在此次危機中先后倒下的貝爾斯登公司、雷曼兄弟公司、美林證券公司都曾是華爾街的驕子,其內(nèi)部風(fēng)險管理制度一向被市場認為非常健全,經(jīng)營模式被視為市場典范。但是,在盲目投資造成的巨大損失拖累下,這些機構(gòu)無一幸免,百年的輝煌旦夕化為歷史,其結(jié)局令人深思。金融創(chuàng)新是現(xiàn)代金融發(fā)展的重要特征,特別是伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展。美國學(xué)者凱恩認為金融創(chuàng)新是在法律監(jiān)管的博弈中得到發(fā)展的。在這個創(chuàng)新過程中,始終伴隨著金融機構(gòu)、投資者、社會大眾這三個主體間的利益博弈,而政府或者監(jiān)管當(dāng)局居中裁判。

2.加快完善社會信用系統(tǒng)包括個人征信系統(tǒng)的法規(guī)建設(shè),改善銀行與消費者之間信息不對稱的狀況。社會信用系統(tǒng)對于改善銀行與消費者之間信息不對稱的問題,確保信貸資金安全和社會金融安全,培養(yǎng)整個社會信用意識具有重要意義。目前,中國人民銀行已經(jīng)初步建立了個人與企業(yè)信用征信系統(tǒng),征信系統(tǒng)的投入使用對于改善商業(yè)銀行信貸人員僅僅憑借借款人的身份證明、個人收入證明等比較原始的征信材料進行判斷和決策以及單個銀行和客戶間信息不對稱的現(xiàn)實狀況,減少各類惡意欺詐行為,加強已放貸款的監(jiān)督管理,提高金融機構(gòu)風(fēng)險管理水平具有重要的意義。然而,當(dāng)前征信法規(guī)建設(shè)滯后,特別是在涉及公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密方面還無法可依,給征信體系的建設(shè)造成困難。加快征信立法,依法規(guī)范征信市場已經(jīng)成為維護金融穩(wěn)定的急迫任務(wù)。

3.加強對經(jīng)營貨幣的非吸收存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管,防范風(fēng)險蔓延。由于銀行業(yè)的特殊地位和影響,監(jiān)管部門對其進行審慎監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管的各項配套法律相對成熟。在美國,除商業(yè)銀行放貸外,還有大量的非吸收存款類金融機構(gòu)參與了次貸的發(fā)放,并且占據(jù)了不小的比例。但是,對于那些非吸收存款類的放貸機構(gòu),由于其不吸收公眾存款、沒有直接的系統(tǒng)性風(fēng)險、不會動用央行或財政部的公共資源,因而所受監(jiān)管非常寬松。然而次貸危機的爆發(fā)與其也有很大干系。因此,危機爆發(fā)后,美國立法機構(gòu)決心將那些非傳統(tǒng)抵押貸款發(fā)起人納入到相應(yīng)監(jiān)管范圍中。在當(dāng)前我們鼓勵建立小額貸款公司的背景下,美國上述做法值得我們借鑒,當(dāng)務(wù)之急就是要加快出臺我國的《放貸人條例》。

4.完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,強化信息披露,確保信息披露的充分性。導(dǎo)致此次次貸危機爆發(fā)的另外一個重要因素就是信息披露不充分。在發(fā)放各種新型貸款以及對抵押貸款實施證券化的過程中,產(chǎn)品的信息非常復(fù)雜,投資者如果得不到充分的信息披露則很可能作出錯誤的決策,從而遭受巨大損失。由此可見,信息披露在住房抵押貸款證券化中極其重要。我國雖然頒布了《資產(chǎn)支持證券信息披露規(guī)則》,但其只有區(qū)區(qū)十幾條內(nèi)容,對披露的內(nèi)容和程序均規(guī)定得不夠詳細。筆者建議將來立法時應(yīng)當(dāng)規(guī)定放貸人必須對貸款發(fā)放程序、審核標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保形式、違約貸款處置程序、基礎(chǔ)資產(chǎn)池貸款等作充分、及時、完全的披露,故意欺騙借款人和投資者的行為應(yīng)追究民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

5.盡快制定自然人破產(chǎn)法,為那些誠實卻無力還貸的借款人重新融入社會提供制度保障。美國次貸危機爆發(fā)后,隨著房價的暴跌和經(jīng)濟的不景氣,很多購房者無力償還貸款,破產(chǎn)在所難免。美國有自然人破產(chǎn)制度,它能為這些無法還貸的借款人免除債務(wù)、獲得新生提供機會。目前我國法律沒有就自然人破產(chǎn)制度進行規(guī)定,此次次貸危機的爆發(fā)也啟示我們應(yīng)盡快建立自然人破產(chǎn)制度,為那些誠實卻無力還貸的借款人重新融入社會提供制度保障。

6.縣域金融機構(gòu)在縣域加大貸款投放力度,一定要在控制風(fēng)險的前提下進行,實現(xiàn)資金在區(qū)域空間配置上的均衡?？h域金融發(fā)展、縣域資金流出或者如何吸引資金流入縣域等問題,一直是我國政府、金融實務(wù)界、理論界以及縣域非金融企業(yè)、縣域老百姓非常關(guān)注的一個問題。確實,只在縣域吸收資金而不發(fā)放貸款幾乎是涸澤而漁的做法,所以最近幾年中央政府連續(xù)提出縣域金融機構(gòu)要把一定比例的資金用在資金來源地?？h域金融機構(gòu)應(yīng)在縣域內(nèi)加大投放貸款的力度,但一定要在控制風(fēng)險的前提下進行,實現(xiàn)資金在區(qū)域空間配置上的均衡,否則只會導(dǎo)致風(fēng)險增加,最終影響金融穩(wěn)定。

參考文獻:

[1]辛喬利,孫兆東.次貸危機[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2008.

[2]劉毅.金融監(jiān)管問題研究[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2006.

[3]江平.金融危機與法制建設(shè)[J].甘肅社會科學(xué),2009,(1):1.

[4]UN ITED STATES CODE ANNOTATED.WEST PUBL ISH I NG CO,(15):1601 - 1700.