完善國庫集中支付監(jiān)督機制探析

孫友光 魏毓勇 王軍波

國庫集中支付監(jiān)督是國庫集中支付制度的一道“防火墻”。伴隨近幾年國庫集中支付改革,我國的國庫集中支付監(jiān)督得到了發(fā)展,但也存在一些問題,亟待加以解決。

一、當前國庫集中支付監(jiān)督存在的問題

(一)分散收支制度下監(jiān)督難全面

國庫集中支付涉及的基礎法規(guī)包括:《預算法》及其實施條例、《國家金庫條例》及其實施細則、預算會計制度(包括國庫會計制度)等,這些法規(guī)制度都是建立在分散收支制度基礎之上的,而“收支分散”具體表現(xiàn)在以下兩個方面:

一是預算內(nèi)、預算外資金的區(qū)分。存在預算內(nèi)資金和預算外資金兩個核算體系,使得預算外資金脫離于國庫集中支付監(jiān)督。預算內(nèi)外資金的區(qū)分既不利于國家宏觀財政政策的制定,也有可能造成預算內(nèi)資金的流失;另外,預算外資金不納入國家單一賬戶,只通過商業(yè)銀行的專戶收支,脫離了人民銀行國庫的監(jiān)督,而依靠商業(yè)銀行對其進行支出監(jiān)管是不現(xiàn)實的;而且,由于預算外資金沒有納入國家單一賬戶,還會造成人民銀行統(tǒng)計的財政收支信息失真。

二是支出的范圍不統(tǒng)一。理想的做法是將所有的財政資金都納入集中收支的范圍,而實際上各地都有一部分財政資金未納入集中收支的范圍,并且未納入的部分各地也不統(tǒng)一。這樣,一方面使得各地政府對各預算單位的管理不統(tǒng)一,不能很好地調(diào)動已納入集中收支的預算單位的積極性;另一方面,由于有些預算單位納入集中收支,有些沒有,使得政府沒有辦法對各預算單位實行統(tǒng)一的績效考核標準。由于各地的做法不一致,各種支出的核算口徑不一致,使得中央政府無法正確掌握各種支出信息,不利于國家財政政策的制定和執(zhí)行。

(二)國庫間接支付模式下監(jiān)督易出現(xiàn)缺位

我國現(xiàn)行的國庫集中支付模式主要有兩種:一種是國庫間接支付模式,另一種是國庫直接支付模式。國庫間接支付模式是絕大部分地區(qū)采用的模式。在國庫間接支付模式下,易產(chǎn)生三個問題:一是會增大財政資金運用的風險。因為商業(yè)銀行是獨立核算、自負盈虧的,完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律運營,有可能會遇到資金運轉不靈、甚至于破產(chǎn)的市場風險,這嚴重威脅著財政資金的安全。二是各地政府對單一賬戶代理銀行的選擇加劇了銀行間的競爭。各商業(yè)銀行為了爭取政府這一大客戶,用盡各種手段進行競爭,影響了金融業(yè)的正常運營。三是削弱了人民銀行對國庫資金的監(jiān)督。國庫間接支付模式下,商業(yè)銀行墊付在前,國庫清算在后,商業(yè)銀行作為向財政部門和預算部門的尋利者,既無權監(jiān)督財政審核是否合法合規(guī),也無意監(jiān)督預算部門的申請是否合理,造成事實上的國庫監(jiān)督缺位。

(三)技術水平偏低使監(jiān)督手段匱乏

由于國庫集中支付監(jiān)督涉及海量交易信息,必須借助現(xiàn)代化信息技術處理系統(tǒng)來實現(xiàn)有效監(jiān)督。但從目前情況看:一是各部門的管理系統(tǒng)不完善,許多地方甚至未建立相應的管理系統(tǒng),資金支付也主要借助于人民銀行同城票據(jù)交換或支付系統(tǒng),財政、人民銀行國庫、銀行尚未構建全面的共享機制,部門之間信息掌握不對稱,無法為監(jiān)督提供較為完整的國庫直接支付信息,這在很大程度上制約了國庫管理制度的推廣,造成監(jiān)督手段匱乏。二是缺乏財政收支的過程化控制監(jiān)督。在現(xiàn)行制度下,由于控制范圍不全面,控制過程不完整,控制信息不及時、準確,收支透明度不高,難以對財政管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)全過程的控制。

二、完善集中支付監(jiān)督機制的思考

(一)為完善國庫集中支付監(jiān)督提供法律保障

實行國庫集中支付制度改革后,財政資金的收繳方式、預算執(zhí)行機制等內(nèi)容都發(fā)生了較大變化,對集中收支管理的要求越來越高,相應的法律法規(guī)應及時按新的內(nèi)容進行修改補充,以滿足改革后的需要,從而避免改革的做法與有關的法律法規(guī)產(chǎn)生矛盾。財政資金應當不再區(qū)分預算內(nèi)外,將所有的財政資金都納入預算內(nèi),并都通過設置在人民銀行的單一賬戶進行收支,從而使國庫收支真實反映所有的財政收支,使所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。

(二)推進國庫直接支付模式,規(guī)范單一賬戶設置

國庫直接支付模式下,資金支付效率高,國庫監(jiān)督職能易發(fā)揮,具有不可替代的優(yōu)勢。因此,應全力推廣這種模式。同時應設置單一賬戶的備案制度,加強對單一賬戶的管理工作,其開立、變更、撤銷必須在國庫部門備案,并由國庫部門負責對其的監(jiān)督檢查。

(三)提升國庫集中支付監(jiān)督的技術水平

一是要采取先進的資金支付方法。新的國庫支付制度與現(xiàn)行制度相比,在運行機制、主體職責、操作流程等許多方面都發(fā)生了變化,采用了包括國庫直接支付和國庫授權支付在內(nèi)的新做法,改變了資金收繳的方式,也新增了諸如用款計劃等操作內(nèi)容,其中有不少工作不適于手工操作,需要憑借網(wǎng)絡和人民銀行支付系統(tǒng),建立獨立的專用資金支付系統(tǒng)。二是通過建立專門的管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡共享機制,使許多操作通過網(wǎng)絡和專門系統(tǒng)完成,縮短空間距離,節(jié)約時間,提高工作效率。三是構建收支過程化控制。結合參與方管理信息系統(tǒng)和共享機制,給各主體合理授權,為預算執(zhí)行提供各方面的信息,隨時監(jiān)督和調(diào)控部門信息。

(責任編輯 代金奎)