稅式支出與直接支出的比較及政策選擇

王麗輝

摘要：通過稅式支出與直接支出的比較分析，綜合考慮兩種支出形式各自的特點，在判斷采取直接支出還是稅式支出時。應該設計兩種可替代的直接支出和稅式支出方案，進行兩種方案的成本－收益分析，篩選最佳方案，從而保證財政支出的效率。

關鍵詞：稅式支出直接支出成本－收益分析

在市場經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟的影響作用主要表現(xiàn)在公共支出上，政府干預、調(diào)節(jié)經(jīng)濟職能主要是通過公共支出來實現(xiàn)的。從政府支出角度看，政府在以國家財力干預國民經(jīng)濟和實施社會政策的過程中，實際有兩種支出方式：一是通過國家預算的直接支出，表現(xiàn)為預算撥款和現(xiàn)金支付；另一種是通過稅收制度規(guī)定的各種減免條款，即稅式支出，表現(xiàn)為放棄的稅收收入。如圖1所示。稅式支出代表了一種預算政策：政府的運營通過財政支出體制來進行，也可通過稅收體制來進行，因此，便在過去互不聯(lián)系的稅收優(yōu)惠與財政支出之間架起了一座橋梁，使得兩者在運用上可以相互替代和轉(zhuǎn)換，豐富了財政支出的內(nèi)涵與財政支出的運用形式。

一、稅式支出與直接支出的比較

通過稅式支出與直接支出的比較分析，綜合考慮兩種支出形式有利于政府做出正確的決策，從而保證整體上財政支出的效率。

(一)稅式支出與直接支出的共同點

1.目的相同。兩者的目的都是為了滿足政府實現(xiàn)一定時期內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標的需要，其目的都是為了保持社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

2.無償性相同，兩者都是將政府資金安排出去后，既不要求受益者返還，也不要求受益者支付利息，是對政府財政資金的一種無償使用。

3.資金性質(zhì)相同。兩者都是對政府資金的無償使用，直接支出是通過正規(guī)預算的形式明示出來，而稅式支出則隱含在納稅人義務的減少中。稅式支出概念和稅式支出制度揭示了稅式支出與直接預算支出的同質(zhì)性，而且一同納入預算分析過程。

4.結果相同。對財政收支平衡來說，在其他條件不變的前提下，直接支出以“增支”的方式影響財政平衡，而稅式支出以“減收”的方式影響財政平衡，在預算收入一定的條件下，直接支出的多少決定了整個財政支出的規(guī)模，影響到財政收支的平衡。在其他條件不變的前提下，稅式支出的多少直接影響到稅收收入的總量，從而制約預算收入，同樣也影響到財政收支的平衡。

(二)稅式支出相對于直接支出的優(yōu)點

1.稅式支出對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)效果更具有時效性。稅式支出是在納稅人履行納稅義務時直接從應繳納的稅收收入中扣除，無實際的支出程序，因而省卻了納稅人支付稅款和財政部門再撥付資金兩個環(huán)節(jié)，避免了直接財政支出存在的因時間差異而形成政策滯后現(xiàn)象。

2.稅式支出的靈活性。稅式支出的靈活性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是與直接支出相比，稅式支出允許個人或企業(yè)自己決定某些特殊活動接受資助的數(shù)量，從而具有納稅人自我選擇的靈活性。二是與直接支出不同，稅式支出的實施手段是多樣化的，可以針對不同的支出需要靈活運用，從而使其更具適應性。例如，如果鼓勵公司投資，則稅收優(yōu)惠(tax allowance)能使這類公司獲取較多利潤：如果給低收入者提供資助，通過必要的稅額減免(tax credits)可以做到。

3.稅式支出對市場主體的投資選擇干擾更小。稅式支出是保證對研究與開發(fā)的投資，不會干擾到投資項目的選擇：而直接支出的資金將會干涉項目投資選擇。在實踐中，與直接支出相比，稅式支出具備稅法永久性特征，并且受官僚政治的控制更少，而直接支出項目需要每年進行撥款。

4.稅式支出對經(jīng)濟的激勵效果更為顯著。直接財政支出也要納稅，而稅式支出是稅收本身減免。例如，若對企業(yè)接受的直接補貼一并征收所得稅，且假定稅率為20％，那么，要實現(xiàn)對企業(yè)實際支出100元的目標，采用稅式支出只需100元，采用直接支出則需125元。因此，在其他條件不變的情況下，要達到相同的激勵效果，稅式支出更經(jīng)濟。

(三)稅式支出相對于直接支出的缺點

1.稅式支出相對于直接財政支出而言具有間接性，稅式支出是在形成政府收入之前就已發(fā)生的支出，是政府資金的一種“坐支”，是政府資金的間接支出：直接財政支出則是按照預算，通過國庫賬戶的直接劃撥。從這方面考慮，稅式支出的間接性使得它在沒有編制稅式支出預算之前無須經(jīng)過立法機關的同意，具有很強的隱蔽性，導致稅式支出過多。當稅收法規(guī)充滿各種特殊鼓勵政策時，各種鼓勵政策的邊際效率將減到最小。換句話說，面窄優(yōu)惠形式少，但優(yōu)惠程度高的優(yōu)惠措施，要比面寬優(yōu)惠形式多，但優(yōu)惠程度低的優(yōu)惠措施更為有效。

2.稅式支出對收入分配的調(diào)節(jié)具有逆向性。稅式支出形式，如扣除、稅收抵免、納稅期延遲、稅率優(yōu)惠等，往往只使那些有足夠所得或稅收負擔的納稅人得到優(yōu)惠，邊際稅率越高的納稅人受益越大；低收入者或絕對貧困者，根本達不到稅收的起征點，更談不上享受稅收優(yōu)惠，所以大部分稅式支出出現(xiàn)累退性的結果，與政府縮小貧富差距的目標相悖。

3.稅式支出易受外界因素的影響。稅式支出是通過對正規(guī)稅制的背離來實現(xiàn)其政策目標的，因而，任何影響正規(guī)稅制執(zhí)行和遵循程度的因素都可能改變稅式支出整體的吸引力。同時，不同稅式支出措施之間還可能會互相干擾，美國學者Christopher Howard曾形象地比喻“稅式支出猶如未成年人一樣，易于被其他所影響?！?/p>

4.稅式支出使稅收管理復雜化，加大征納成本。稅務機關對稅式支出承擔相應的管理職責，許多稅式支出計劃往往涉及到一些專業(yè)問題。如高新技術的認定等，由于專業(yè)的限制，在執(zhí)行中稅務人員必須要加強與相關部門合作：同時納稅人在適用稅式支出政策時，也不得不填報專門附表和注釋等證明資料，相關費用及填制表格所需的大量時間和精力都不可避免。稅式支出分散附加在眾多具體的稅收制度條例中，再加之十分嚴格地界分基準稅制與稅式支出存在一定困難和分歧，其在內(nèi)容上遠比預算中的直接支出條款曲折復雜。

二、稅式支出與直接支出的選擇

稅式支出與直接支出在提供財政援助上，具有不同的特點和適用性，從而根據(jù)特定的政策意圖和不同援助項目，采到更為合理的財政援助方式與財政援助方式組合。如果政府目標可以以市場的手段加以實現(xiàn)，就應該盡量留給市場解決。經(jīng)過分析確信需要政府的補助計劃，那就面臨稅式支出與直接支出的選擇問題。稅式支出制度溝通了稅式支出與直接支出在財政資源上的彼此增減聯(lián)系：即稅式支出的削減，為直接支出的增加提供相應的財源，直接支出的壓縮亦可為稅收援助支出的擴大提供相應的財力空間，因此，政府在財政援助方式的運用上有了更大的擇優(yōu)選擇和同旋余地。稅式支出側重于國民經(jīng)濟的微觀領域調(diào)節(jié)，而直接支出側重于宏觀領域的調(diào)節(jié)。在判斷采取直接支出還是稅式支出時，應該設計兩種可替代的直接支出

和稅式支出方案，根據(jù)前述的優(yōu)缺點比較，進行兩種方案的成本一收益分析，篩選最佳方案。具體的成本收益比較方法，可以采用以下幾種：

(一)最低成本法或最低費用選擇法

這種方法適用于那些成本易于計算而收益不易計量的支出項目。稅式支出與直接財政支出成本收益比較最大的困難在于收益方面的計量，所產(chǎn)生的社會收益難以用貨幣計量，而成本相對比較簡單。假設要產(chǎn)生同樣的社會收益，稅式支出與直接財政支出哪個成本或費用是最低的，通過計算成本或費用的方法，在兩種支出間做出選擇。

(二)凈收益現(xiàn)值法

這種方法是指將未來各期收益折算成現(xiàn)值與其成本比較得出的凈收益?？紤]到稅式支出和直接財政支出的收益大多都不是當期收益，很多優(yōu)惠、扶持政策的效果只有很多年后才能體現(xiàn)，所以采用凈收益現(xiàn)值法能合理對兩種支出進行比較，也方便政府在決策當年進行政策選擇。

(三)邊際成本收益法

這種方法是指在原來基礎上繼續(xù)擴大稅式支出或直接財政支出的邊際成本、邊際收益比較。不論之前采取的是稅式支出手段還是直接財政支出手段，都應該按照比較結果，兩種手段中靈活選擇，合理運用。

(四)投資報酬率法

這種方法是通過計算平均每年凈收益與平均投入額的比率，進行方案選擇。通過稅式支出與直接財政支出的短期比較，政府可以從中選擇投資報酬率高的方式，以求最大收益。例如，政府在鼓勵慈善公益捐贈時，應該比較稅式支出與直接支出兩者在效果上孰優(yōu)孰劣。已有研究表明，慈善捐贈對于稅后價格彈性大于1，這表示如果允許慈善捐贈在所得稅前扣除，納稅人因此而增加的捐贈額將大于國家的稅式支出，或者說，慈善機構從稅式支出中獲得的好處要大于財政部門的稅收收入損失。除此之外，還應該考慮這種效率優(yōu)勢是不是足以彌補稅式支出引起的資源配置效率損失和稅制復雜化后帶來的成本。

總之，稅式支出和直接支出并非處于非此即彼的對立面，將財政直接支出與稅式支出結合起來考慮財政支出的方向、規(guī)模和效益，擴展了財政收支管理的視野和思路，有利于增加財政收支管理的科學性和提高財政收支的效率，在確定選擇稅式支出之后，還應該設計最佳的稅式支出形式，以盡可能減少負面效應。如考慮到稅式支出對收入分配的逆向調(diào)節(jié)，最好采取稅收抵免的形式：對照顧性稅式支出最好使用稅收抵免額，隨收入提高幅度而自動縮減或加入可退稅的安排。在實際生活中，我們可同時采取兩種支出形式來實現(xiàn)某一政策目標，例如，在支援貧困地區(qū)的發(fā)展上既可以給定優(yōu)惠政策，也可以利用財政轉(zhuǎn)移支付，采取直接援助。稅式支出給政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動留有選擇的余地和空間，在制定具體稅式支出政策時，必須特別注意與直接支出政策的銜接和協(xié)調(diào)，以形成政策合力。

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