丹麥社會福利制度中財政責任問題研究

王 晛

沒有人擁有太多,沒有人一無所有——這是丹麥歷史上最著名的牧師兼詩人格蘭德維希提出的福利理念,亦是當今丹麥社會福利制度的精辟寫照。

一、丹麥高福利制度及其公共財政體制

丹麥的福利制度由兒童與家庭政策,老年福利政策、殘障福利政策和醫(yī)療保健政策組成,體系完善,保障充分,是高福利和低度不平等的典范。

高稅收是高福利的基礎(chǔ),丹麥的所得稅和商品稅分別高達50%和25%。稅收40%用于社會福利,包括養(yǎng)老金、老弱補助、托幼服務(wù)、失業(yè)救濟等;13%用于教育和科研, 9%用于醫(yī)療保健;6%用于住房和環(huán)境保護;其余用于其他行政開支。

丹麥政府分為中央、縣和地方政府三級,縣和地方政府相對獨立。地方政府承擔社會福利的主要職責,包括老年人照顧、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復、失業(yè)救濟、生病津貼以及社會養(yǎng)老金分配等?？h級政府負責地方政府不承擔的一些特殊社保職責,包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助等。中央政府承擔制定相關(guān)政策法律,在全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)社會福利資金的責任。

二十世紀80年代開始,丹麥實行“自由市鎮(zhèn)試驗”,中央和地方政府間職能重新劃分,福利國家的功能轉(zhuǎn)向由地方政府承擔。地方政府目前面臨一些困難:

1、地方政府事權(quán)財權(quán)不統(tǒng)一造成財政資源缺口。丹麥分權(quán)化改革后, 上級政府將更多事權(quán)下放給地方,但在事權(quán)下放的同時,未將相關(guān)的財政收入和撥款下放給地方政府。地方政府面臨著比以前更大的財政資源缺口。

2、地方政府受制中央政府,轉(zhuǎn)移支付不能到位。上級政府占據(jù)主動性, 地方處于被動地位, 上級財政緊縮的狀況下會減少對地方政府的轉(zhuǎn)移支付。

3、福利向上剛性與稅收向下剛性的矛盾。民眾需求不斷增加而又不愿稅收提高;工人階級和中產(chǎn)階級結(jié)合起來的政治聯(lián)盟,左右翼勢力趨于平衡的政黨格局以及妥協(xié)合作的理念,推動福利擴大化的趨勢,加劇了地方政府的兩難處境。

二、我國社會救助事業(yè)現(xiàn)狀和政府財政責任

(一)我國社會救助事業(yè)現(xiàn)狀

我國社會救助包括城市最低生活保障、農(nóng)村最低生活保障、三無人員救助、農(nóng)村五保、城市和農(nóng)村臨時性救濟、農(nóng)村定時定量救濟、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、地方住房救助、地方法律援助、以及流浪乞討人員救濟等制度和項目。

(二)社會救助體系中的公共財政制度安排

1、提供救助資金。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》和《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》等文件,低保所需資金由地方人民政府列入財政預算,專賬管理。農(nóng)村五保根據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》在地方人民政府財政預算中安排,中央財政對財政困難地區(qū)提供適當補助。災(zāi)害救助根據(jù)《關(guān)于加強抗災(zāi)救災(zāi)管理工作的通知》,各級財政預留一定的抗災(zāi)救災(zāi)資金。各地醫(yī)療、教育、住房等專項救助在地方政府的財政預算中安排列支。

2、財政分級負擔和轉(zhuǎn)移支付。1994年以來我國逐步確立了分級分稅制財政體制,中央和地方各級政府擁有相對獨立的財政預算收支權(quán)。在轉(zhuǎn)移支付上,中央財政要向省級財政轉(zhuǎn)移部分財力,省級財政要向市縣級轉(zhuǎn)移部分財力來彌補財政支付能力不足地方實施相關(guān)社會救助制度的需要。

(三)目前存在的問題

1、財政資金投入緊缺,造成捉襟見肘的尷尬

社會救助支出在發(fā)達國家一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1-2%左右,在20世紀90年代,丹麥受助人數(shù)占總?cè)丝?.9%,救助經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例1.4%,占社會保障開支比例7.8%;而我國雖然社會救助項目的財政投入總量逐年提高,但遠未達到滿足需求的水平,低保對象的收入只夠衣食糊口。另外,與社會保障資金相比,社會救助所占公共財政資金比重較低。

2、政府間財政責任劃分不清,導致不公平和低效率。

中央、地方財政分級負擔的救助項目只有規(guī)范性文件,缺乏法律規(guī)范與監(jiān)督,使得操作中責任劃分不是依法行事,而是中央與地方以及地方各級政府財政間的討價還價式的博弈,按年劃定,導致相關(guān)責任主體的支出穩(wěn)定性不強。

3、社會救助的財政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范。一是轉(zhuǎn)移支付缺乏一套嚴格和規(guī)范的制度設(shè)計和執(zhí)行標準,中央財政的轉(zhuǎn)移支付不全面、結(jié)構(gòu)不合理,特別是在農(nóng)村社會救助制度項目上,偏重對中西部地區(qū)的財力轉(zhuǎn)移;二是轉(zhuǎn)移支付的流程環(huán)節(jié)較多,資金銜接不夠通暢,造成救濟資金不能按時發(fā)放、足額發(fā)放。

三、丹麥福利制度財政責任對我國的啟示

(一)加強財政對社會救助制度的支持

明確各級政府的投入責任,使財政對社會救助的公共投入總量隨經(jīng)濟發(fā)展、政府財政收支的增長和社會救助標準的提高而同步增長。重點加強對農(nóng)村社會救助制度的規(guī)范性投入,合理分配財政用于教育、醫(yī)療、住房等專項救助的資金規(guī)模,縮小不同區(qū)域社會救助標準差距。

(二)規(guī)范財政支出責任劃分

1、建立由地方政府主導、中央政府合理補助的責任分擔模式,中央財政承擔在全國范圍內(nèi)進行收入分配調(diào)節(jié)和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的職責。

2、加快實現(xiàn)中央與地方權(quán)責的法治化,推進社會保障法的出臺?？茖W劃分救助事權(quán),依法確定中央與地方政府費用分攤的計算方法、原則和比例。

3、完善省以下政府財政的分擔機制。參照中央與省級政府的財政分擔辦法,省級政府在中央劃定的救助標準下,根據(jù)市縣具體經(jīng)濟總量、財政收支以及救助規(guī)模等指標,合理確定省以下財政分擔機制。

4、建立政府間救助責任問責制。將救助責任財政分級負擔的落實情況納入衡量政府公共服務(wù)水平考核指標,加強上級對下級的審計和下級對上級的監(jiān)督。

(三)建立健全轉(zhuǎn)移支付制度,實現(xiàn)社會救助服務(wù)均等化

1、建立以因素法確定的財政轉(zhuǎn)移支付辦法。確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時,通盤考慮該地國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入的總量指標和人均指標;在確定支出時,綜合估量救助對象規(guī)模、內(nèi)容、標準等因素。

2、轉(zhuǎn)移支付模式創(chuàng)新。關(guān)注基層政府是目前財力最困難的政府的現(xiàn)實,試點中央越過省一級,直接安排對縣區(qū)一級政府的轉(zhuǎn)移支付,縮短環(huán)節(jié),提高效率。同時探索橫向轉(zhuǎn)移支付作為輔助的轉(zhuǎn)移支付模式,比如流浪乞討救助具有一定的省際外溢性,可以嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付模式。

(四)放寬地方取財之道,做大公共服務(wù)蛋糕

增加地方政府的稅收自主權(quán),使地方政府可以通過選擇特定稅種的稅率而在一定程度上提高收入。在短期和中期內(nèi),由中央政府建立起一個正式而穩(wěn)定的地方收入分配制度。用公式化的方法完善和落實中央與地方的增值稅和企業(yè)所得稅的稅收共享制度。逐步允許地方政府向商業(yè)銀行借入由財政負擔的款項,并在國內(nèi)市場發(fā)行債券,充分利用地方固有資源,盤活資金。

(五)加強對政府救助資金的預算管理

我國現(xiàn)行預算支出科目中,社會救助屬于“撫恤和社會福利救濟費”大類,下設(shè)5個款級科目:撫恤事業(yè)費、離退休人員經(jīng)費、社會救濟福利費、救災(zāi)支出和其他支出。此方法邏輯關(guān)系較混亂,各項目之間既交叉又重復,應(yīng)實現(xiàn)科目合理歸并,在社會救助層次上,形成包括最低生活保障、城鎮(zhèn)社會救濟、農(nóng)村社會救濟、自然災(zāi)害救助、殘疾人事業(yè)費等在內(nèi)的款級預算科目。

(六)學習積極勞動市場經(jīng)驗,引入工作福利機制

丹麥1998年開始實施積極社會政策法框架下的促進就業(yè)計劃,將參與工作和享受救濟聯(lián)系起來。在我國社會救助工作中引入工作福利機制,由政府提供或牽線工作崗位,使有勞動能力的被救助者積極投入勞動市場,可以加強對有勞動能力被救助者的管理,使其保持一定的責任感和工作精神,逐步靠自己的勞動脫離安全網(wǎng)的最低水平保障,獲得更高的收入和人生成就感。另一方面,引入工作福利機制在中后期可以逐步減輕在社會救助領(lǐng)域單純發(fā)放救助金的財政壓力。

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(作者單位:武漢大學政治與公共管理學院)