財(cái)政支持科技自主創(chuàng)新研究

摘要：近年來(lái)，隨著財(cái)政投入的增加，科技成果、隊(duì)伍建設(shè)和企業(yè)能力有了較大幅度提高，但仍存在一些問(wèn)題。從財(cái)政政策方面看，必須要建立和完善財(cái)政科技投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，完善財(cái)政支持自主創(chuàng)新的預(yù)算管理模式和制度規(guī)范，明確財(cái)政直接資助自主創(chuàng)新的主體與重點(diǎn)領(lǐng)域，正確把握稅收激勵(lì)自主創(chuàng)新的方向和方式，建立健全財(cái)政科技投入的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以提升自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支持；科技自主；創(chuàng)新研究

中圖分類號(hào)：F810.45文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）13-0018-02

財(cái)政部門是推動(dòng)自主創(chuàng)新的重要主體。隨著財(cái)政部門的科技投入不斷加大，科技成果明顯增加，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力得到較大幅度提升，但也存在不少問(wèn)題，與建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的要求還有較大差距。本文主要以山東省為例，從深化財(cái)政政策改革等方面探討如何采取有力措施提高自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

一、當(dāng)前山東省財(cái)政支持科技自主創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題

1.財(cái)政對(duì)支持自主創(chuàng)新的投入不足

雖然近年來(lái)山東省財(cái)政科技投入的絕對(duì)量在逐年增長(zhǎng)，但與全省科技發(fā)展的資金需求相比，投入仍顯不足。2006年，山東地方財(cái)政科技撥款占地方財(cái)政支出的比重為2.24％，與全國(guó)平均水平2.22％基本持平，比上海、北京、浙江、廣東等地的4%、5%以上的財(cái)政科技撥款比例差距很大；撥款額為41.1億元，比廣東、上海、浙江、北京、江蘇分別少63億元、53.8億元、21.8億元、19.4億元和13.3億元。受此影響，2006年，山東省全社會(huì)RD經(jīng)費(fèi)占GDP的比重僅為1.06%，而全國(guó)平均水平為1.42%，排名全國(guó)第11位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北京、上海、陜西、江蘇的5.50%、2.50%、2.24%和1.60%?？萍纪度肽芰Φ牟蛔悖情L(zhǎng)期困擾山東自主創(chuàng)新能力提升的重要制約性因素。

2.基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占財(cái)政科技投入比重偏低

加強(qiáng)基礎(chǔ)研究特別是應(yīng)用基礎(chǔ)研究，可以為山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題提供戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性的知識(shí)儲(chǔ)備和科技支撐，是提高山東省自主創(chuàng)新水平的重要方面。從山東省科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展（RD）經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出中的經(jīng)常費(fèi)支出構(gòu)成看，2005年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)只有3.27億元，占經(jīng)常費(fèi)支出的比重僅為1.71%，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)在RD投入中所占的比重明顯偏低。研究與發(fā)展機(jī)構(gòu)是政府資金的主要獲得者與使用者，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)在RD投入中所占的比重低也就意味著山東省財(cái)政科技投入的大部分投到了應(yīng)用研究和實(shí)驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)上。由于基礎(chǔ)性科學(xué)研究成果具有公共產(chǎn)品的特性，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)顯然應(yīng)主要來(lái)源于政府財(cái)政投入。山東省財(cái)政科技投入中基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)比重偏低的狀況，不利于提高山東省的自主創(chuàng)新能力特別是原始創(chuàng)新能力。優(yōu)化山東省財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)所占比重，是一個(gè)需要盡快解決的問(wèn)題。

3.財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理體制不完善

山東省財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目類別分散掌握在不同政府部門手中，科技三項(xiàng)費(fèi)用屬科技部門，科學(xué)事業(yè)費(fèi)屬財(cái)政部門，科技基建費(fèi)屬發(fā)改委。即使在一個(gè)部門內(nèi)，科技經(jīng)費(fèi)的分配和項(xiàng)目審批權(quán)也分散在不同的處（科）室。這種經(jīng)費(fèi)管理體制，人為地分割了科技研發(fā)過(guò)程中各環(huán)節(jié)間的有機(jī)聯(lián)系，而且不利于財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的合理使用和高效配置。由于各部門自成體系，各部門之間的科技開(kāi)發(fā)計(jì)劃難免有重復(fù)，從而導(dǎo)致科技資源重復(fù)配置，在一定程度上造成財(cái)政資金的浪費(fèi)；同時(shí)，經(jīng)費(fèi)多頭管理，使財(cái)政支持的項(xiàng)目過(guò)于分散，每個(gè)項(xiàng)目只能得到小額資助，難以集中有限的財(cái)政資金，使之發(fā)揮最大的效益，特別是不利于一些跨學(xué)科、跨行業(yè)大型研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的開(kāi)展。

4.稅收政策存在缺陷

一是針對(duì)科技自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要以暫行條例、意見(jiàn)、通知、補(bǔ)充說(shuō)明等形式表現(xiàn)，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。二是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠側(cè)重對(duì)新技術(shù)成果應(yīng)用的優(yōu)惠，缺少針對(duì)具體科技開(kāi)發(fā)活動(dòng)及項(xiàng)目的優(yōu)惠。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策主要針對(duì)科研成果、科技應(yīng)用單位，而不是針對(duì)具體的科技開(kāi)發(fā)活動(dòng)或項(xiàng)目。這種把科技稅收優(yōu)惠對(duì)象定位于應(yīng)用而非研發(fā)的格局，不利于激勵(lì)科技自主創(chuàng)新。三是稅收優(yōu)惠方式單一。稅收優(yōu)惠方式局限于稅率優(yōu)惠和稅額的定額減免，對(duì)國(guó)際通行的側(cè)重稅基、加速折舊、加大費(fèi)用列支、投資抵免、延期納稅、虧損結(jié)轉(zhuǎn)和提取投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等措施重視不夠，很少應(yīng)用。

二、提升科技自主創(chuàng)新能力的財(cái)政政策建議

1.增加財(cái)政直接投資與補(bǔ)貼額度

財(cái)政資金支持是企業(yè)創(chuàng)新資金來(lái)源的一個(gè)重要組成部分。有關(guān)研究表明，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時(shí)期，政府投入對(duì)全社會(huì)RD投入強(qiáng)度起著重要的帶動(dòng)和引導(dǎo)作用。當(dāng)前，加大政府在RD經(jīng)費(fèi)中的份額，以財(cái)政科技投入帶動(dòng)全社會(huì)RD投入，將有利于改變RD投入水平偏低的狀況。綜觀各國(guó)情況，財(cái)政的資金支持一般占創(chuàng)新資金總額的10%左右。隨著政府財(cái)力的增加，政府需要加大對(duì)整個(gè)科技研究與開(kāi)發(fā)的財(cái)政投入。政府財(cái)政的直接投資，可以為自主創(chuàng)新提供物質(zhì)支撐和資金儲(chǔ)備，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的方向，刺激企業(yè)自主創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)。

2.調(diào)整稅收優(yōu)惠政策

明確稅收優(yōu)惠作用點(diǎn)，提高政策效力。要把稅收優(yōu)惠政策落實(shí)到基礎(chǔ)研究和科技成果轉(zhuǎn)化上，要在政策適用主體上明確其地位，對(duì)高技術(shù)企業(yè)的基礎(chǔ)研究和成果轉(zhuǎn)化、向各類基礎(chǔ)研究進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資的投資法人或自然人以及發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予激勵(lì)性的稅收優(yōu)惠。對(duì)自主研發(fā)的各項(xiàng)開(kāi)支加大稅收抵扣，如允許企業(yè)按當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)用抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額；實(shí)際發(fā)生的技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)用當(dāng)年抵扣不足部分，可按稅法規(guī)定在五年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)抵扣；對(duì)企業(yè)購(gòu)買創(chuàng)新所需的儀器設(shè)備按照其價(jià)值的一定比例進(jìn)行稅前抵扣等。對(duì)高科技企業(yè)經(jīng)嚴(yán)格認(rèn)定后，自獲利年度起一定年限內(nèi)免征所得稅，之后按照特定的優(yōu)惠稅率征收所得稅；對(duì)自主研發(fā)的產(chǎn)品以及某些高新技術(shù)產(chǎn)品單列稅收抵免政策；對(duì)企業(yè)技術(shù)中心進(jìn)口技術(shù)開(kāi)發(fā)用品，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；對(duì)承擔(dān)重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)口關(guān)鍵設(shè)備和零部件免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；對(duì)企業(yè)化轉(zhuǎn)制的科研機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅。允許企業(yè)加速研究開(kāi)發(fā)儀器設(shè)備折舊，擴(kuò)大加速折舊范圍。實(shí)行設(shè)備清單管理，替代現(xiàn)行的逐級(jí)審批，從而增強(qiáng)企業(yè)設(shè)備加速折舊的可行性。

3.完善政府采購(gòu)制度

要逐步增加政府采購(gòu)額度，有效拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，為技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品主動(dòng)創(chuàng)造需求市場(chǎng)。要確定自主創(chuàng)新政府采購(gòu)的重點(diǎn)領(lǐng)域與行業(yè)，挑選出具有發(fā)展前景、對(duì)增強(qiáng)綜合實(shí)力有重大影響的項(xiàng)目予以支持，增大創(chuàng)新成果采購(gòu)份額，深化政府采購(gòu)激勵(lì)效果。不斷完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系，制定《政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，進(jìn)行公告，各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，必須優(yōu)先購(gòu)買列入目錄的產(chǎn)品。建立激勵(lì)自主創(chuàng)新的政府首購(gòu)和訂購(gòu)制度。省內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的試制品和首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品，且符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向、具有較大市場(chǎng)潛力并需要重點(diǎn)扶持的，經(jīng)認(rèn)定，政府進(jìn)行首購(gòu)，由采購(gòu)人直接購(gòu)買或政府出資購(gòu)買，使企業(yè)克服商業(yè)銷售風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)于需要研究開(kāi)發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)，通過(guò)政府采購(gòu)招標(biāo)方式，面向全社會(huì)選擇研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，使企業(yè)根據(jù)政府需求，進(jìn)行研發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要高新技術(shù)產(chǎn)品。要發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)與監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，地方各級(jí)財(cái)政部門要對(duì)采購(gòu)人采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品情況開(kāi)展經(jīng)常性檢查或?qū)ｍ?xiàng)檢查，督促采購(gòu)人自覺(jué)采用自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)品。

4.完善財(cái)政支持自主創(chuàng)新的預(yù)算管理模式和制度規(guī)范

財(cái)政科技自主創(chuàng)新投入的資金管理要按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離的要求，在公共財(cái)政框架內(nèi)實(shí)施改革。一是要按照早編細(xì)編預(yù)算、實(shí)行綜合預(yù)算、編制部門預(yù)算、硬化預(yù)算約束的要求，嚴(yán)格預(yù)算管理與執(zhí)行。實(shí)行部門預(yù)算，將所有的收支項(xiàng)目都編進(jìn)科技預(yù)算，有效增強(qiáng)科技創(chuàng)新投入資金的透明性。二是要實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶管理制度，加強(qiáng)財(cái)政性科技資金的收支管理?？萍疾块T的所有政府性資金全部直接繳入國(guó)庫(kù)賬戶，科技支出在實(shí)際使用時(shí)從國(guó)庫(kù)賬戶直接劃入商品和勞務(wù)提供者的賬戶，以解決目前科技單位在銀行開(kāi)戶過(guò)多而造成的資金分散和監(jiān)督不力等問(wèn)題。三是要在科技經(jīng)費(fèi)使用的事前、事中和事后，發(fā)展完善必要的公示制度和公共監(jiān)督機(jī)制，在資金運(yùn)用的全過(guò)程施以預(yù)算監(jiān)督、內(nèi)外審計(jì)監(jiān)督和外部公共監(jiān)督，通過(guò)公開(kāi)性與透明度的提高，促進(jìn)科技投入資金的合理統(tǒng)籌、節(jié)約使用。

5.建立健全財(cái)政科技投入的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

建立健全科技投入的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制是優(yōu)化科技資源配置、提高科技投入效益的內(nèi)在要求和重要手段。首先，要確定科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系。根據(jù)不同性質(zhì)的評(píng)價(jià)對(duì)象和科技活動(dòng)的不同階段，確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)現(xiàn)階段客觀上無(wú)法量化描述的某些基礎(chǔ)科研活動(dòng)投入，側(cè)重采用公共選擇排序法。其次對(duì)于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和基礎(chǔ)設(shè)施投入應(yīng)分類進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)政府基礎(chǔ)研究支出績(jī)效應(yīng)把視角放在中、長(zhǎng)期社會(huì)效益上。評(píng)價(jià)應(yīng)用研究投入績(jī)效必須緊密跟蹤當(dāng)期科技發(fā)展態(tài)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及公共政策的變動(dòng)，評(píng)價(jià)視角的選擇要與近中期各重大宏觀政策相對(duì)應(yīng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的調(diào)整要與產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、科技政策等的階段性重點(diǎn)相呼應(yīng)，同時(shí)還要注重測(cè)評(píng)研究項(xiàng)目的中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)回報(bào)率。評(píng)價(jià)科研基礎(chǔ)設(shè)施支出必須與營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目評(píng)價(jià)區(qū)別開(kāi)來(lái)，評(píng)價(jià)重點(diǎn)應(yīng)放在項(xiàng)目對(duì)共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、科學(xué)發(fā)現(xiàn)等的創(chuàng)新以及各類科技投入主體基本科技活動(dòng)順利展開(kāi)的貢獻(xiàn)上，同時(shí)也要重點(diǎn)衡量項(xiàng)目自身的先進(jìn)程度和有無(wú)對(duì)比效應(yīng)。

6.支持具有自主創(chuàng)新能力的科技人才培養(yǎng)、激勵(lì)與引進(jìn)

增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，人才是根本。財(cái)政政策的制定必須進(jìn)一步體現(xiàn)人才意識(shí)，著眼于科技人才隊(duì)伍規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提升。要采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策，支持深化科技干部人事制度和科技人才管理體制改革，建立科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的人才資源開(kāi)發(fā)工作機(jī)制、政策體系和信息服務(wù)體系，營(yíng)造人才輩出、人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。要撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按照項(xiàng)目、基地、人才一體化的模式，培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和引進(jìn)一批一流科學(xué)家和學(xué)術(shù)帶頭人，形成一批優(yōu)秀創(chuàng)新人才群體和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。要采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策，為創(chuàng)新型人才提供服務(wù)。要采取有效的財(cái)政政策，建立有利于激勵(lì)自主創(chuàng)新的人才評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，構(gòu)建符合科技人才規(guī)律的多元化考核和評(píng)價(jià)體系。