我國財(cái)政監(jiān)督問題與對策探討

馬　麗

摘 要：財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。在充分剖析財(cái)政監(jiān)督內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了財(cái)政監(jiān)督在國家財(cái)政管理和國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的作用，分析了我國財(cái)政監(jiān)督工作的現(xiàn)狀及問題，并提出了幾點(diǎn)針對性的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；財(cái)政監(jiān)督；財(cái)政監(jiān)督機(jī)制；社會(huì)監(jiān)督

1 財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵剖析

財(cái)政監(jiān)督是具有財(cái)政監(jiān)督權(quán)利的主體，依據(jù)財(cái)政活動(dòng)客觀職能的要求，依據(jù)法定的權(quán)限和程序，對財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的監(jiān)察和督促。具體說，把握財(cái)政監(jiān)督應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：第一，財(cái)政監(jiān)督是由具有財(cái)政監(jiān)督權(quán)的主體實(shí)施的。具有財(cái)政監(jiān)督權(quán)的主體不僅有財(cái)政機(jī)關(guān)，也有審計(jì)機(jī)關(guān)、代議機(jī)關(guān)等，還有社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。因此，一個(gè)完整的財(cái)政監(jiān)督體系應(yīng)該是財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)民眾的監(jiān)督的有機(jī)構(gòu)成。第二，財(cái)政監(jiān)督是對財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的監(jiān)督，而不是對整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督的對象是政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及其他組織和個(gè)人對涉及財(cái)政收入、財(cái)政支出、國有資本金管理等財(cái)政管理事項(xiàng)。第三，財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。具體說，它是對財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)過程及其效果所進(jìn)行的專門監(jiān)控，是為實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理目標(biāo)而建立的一種約束財(cái)政主體行為的機(jī)制。因此，財(cái)政監(jiān)督體現(xiàn)了管理的本質(zhì)屬性，它寓于財(cái)政管理活動(dòng)當(dāng)中，與財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)同步進(jìn)行。

2 財(cái)政監(jiān)督的作用

2.1 維護(hù)全局利益和社會(huì)公共需要

市場主體通常是以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，當(dāng)局部利益最大化與全局利益最大化發(fā)生沖突時(shí)，各活動(dòng)主體可能為自己的利益和需要而做出損害全局利益和公共需要的行為。財(cái)政是公共經(jīng)濟(jì)行為，目標(biāo)是社會(huì)利益的最大化，財(cái)政監(jiān)督通過對財(cái)政分配活動(dòng)過程的合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督與檢查，保證社會(huì)公共需要的滿足和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2.2 保障財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)

財(cái)政監(jiān)督的重要任務(wù)是保證國家出臺的各項(xiàng)財(cái)稅政策能夠得到全面的貫徹執(zhí)行。當(dāng)前財(cái)政在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的地位越來越重要，而充分發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用的基本前提是各項(xiàng)財(cái)稅政策特別是重大財(cái)稅政策能夠得到切實(shí)貫徹和執(zhí)行，各項(xiàng)財(cái)稅政策的出臺有其相應(yīng)的政策背景、條件和目標(biāo)，財(cái)政監(jiān)督可以充分發(fā)揮其在重大財(cái)稅政策出臺前的調(diào)研、摸底作用，財(cái)稅政策執(zhí)行過程中的跟蹤、反饋和監(jiān)控作用，財(cái)稅政策實(shí)施效果的檢查評價(jià)作用，確保財(cái)稅政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.3 促進(jìn)財(cái)稅規(guī)章制度的健全和完善

通過財(cái)政監(jiān)督的監(jiān)控、評價(jià)、糾偏與反饋等功能，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映出財(cái)政管理中存在的種種問題和現(xiàn)行財(cái)政管理制度存在的一些不完善之處。通過將財(cái)政監(jiān)督結(jié)果反饋到相關(guān)部門，可健全和完善相關(guān)管理制度和有關(guān)業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)章制度與業(yè)務(wù)流程，不斷提高財(cái)政管理水平。

2.4 整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序

由于我國的市場經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展和完善之中，各市場主體行為還帶有一定的盲目性和隨意性，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然存在不少的矛盾和問題，嚴(yán)重地影響了我國財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)和政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮。因而，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督工作顯得非常迫切和必要，必須建立健全各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)制度，依法實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的預(yù)警、監(jiān)控、糾偏、制裁和威懾作用，實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督措施，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序。

3 我國財(cái)政監(jiān)督工作的現(xiàn)狀及問題

3.1 多頭監(jiān)督，造成效率低下

當(dāng)前，我國的財(cái)政監(jiān)督體系從監(jiān)督實(shí)施主體的角度來看主要包括：財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的狹義財(cái)政監(jiān)督，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，政府系統(tǒng)中審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督，社會(huì)中介的審計(jì)監(jiān)督，社會(huì)公眾借助媒體進(jìn)行的直接社會(huì)監(jiān)督。多頭監(jiān)督，監(jiān)察領(lǐng)域又缺乏明確分工，極大地影響著監(jiān)督的綜合效能。往往造成監(jiān)督工作走形式，耗費(fèi)大量人力物力，影響正常工作的開展。在社會(huì)監(jiān)督方面，由于財(cái)政的公共性，因此，讓社會(huì)民眾、新聞媒體擁有各級政府的普通財(cái)政財(cái)務(wù)狀況的知情權(quán)，并且賦予其財(cái)政監(jiān)督的行使權(quán)，是保證財(cái)政運(yùn)行效率的必要條件。然而，受制于較低的財(cái)政透明度和有限的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制較為落后。

3.2 財(cái)政監(jiān)管手段單一，缺乏科學(xué)性

由于多頭監(jiān)督格局的存在，各監(jiān)督部門存在爭奪部門利益的傾向，內(nèi)耗很大，也使豐富多樣的監(jiān)督形式簡單趨同，變成對基層企事業(yè)單位的“管、卡、壓”。監(jiān)管手段單一，只重懲罰，不重科學(xué)的監(jiān)督管理，無法從源頭上實(shí)施監(jiān)督，最后只能爭取“秋后算賬”式的事后監(jiān)督，使監(jiān)督的全過程——事前、事中、事后監(jiān)督出現(xiàn)缺位和無系統(tǒng)性。

3.3 財(cái)政監(jiān)督立法滯后，法律體系不健全

建國以未，財(cái)政立法取得了顯著成績，相繼頒布了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》等財(cái)政法律、法規(guī)，使財(cái)政運(yùn)行中一些重大領(lǐng)域基本做到了有法可依，為促進(jìn)改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立發(fā)揮了重要作用。但從整體上看，財(cái)政立法嚴(yán)重滯后，迄今尚無一部完整的、具有權(quán)威性的對財(cái)政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面作出專門規(guī)定的法律。我國各級財(cái)政部門開展財(cái)政監(jiān)督工作時(shí)，至今還是依照國務(wù)院 1987年頒布的《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和財(cái)政部于1998 年制發(fā)的《財(cái)政檢查工作規(guī)則》等規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行。由于沒有將財(cái)政監(jiān)督提到足夠的立法高度，因而財(cái)政監(jiān)督地位得不到法律保障，在執(zhí)法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問題，嚴(yán)重影響著財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和成效。

4 加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作的建議

4.1 加快財(cái)政監(jiān)督立法，建立健全財(cái)政監(jiān)督法律體系

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，它要求法律主體必須在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行事，否則就可能違法，引起法律訴訟，從而影響國家和政府在公眾心中的形象。針對目前我國財(cái)政監(jiān)督立法工作滯后的局面，應(yīng)盡快建立和健全財(cái)政監(jiān)督法律體系。一要規(guī)范和完善各項(xiàng)財(cái)政、預(yù)算、稅收和國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)；同時(shí)要加快財(cái)政法規(guī)的立法進(jìn)程。堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督，健全財(cái)政職能，確保市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行，就必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)。依法理財(cái)氛圍越好，財(cái)政監(jiān)督職能越能得到充分發(fā)揮。在國務(wù)院現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政監(jiān)督工作的實(shí)際需要，建立健全易于操作并行之有效的規(guī)章制度，以規(guī)范財(cái)政管理行為和經(jīng)濟(jì)工作行為，保證財(cái)政監(jiān)督的公允性、規(guī)范性和客觀性，特別是要加快《財(cái)政法》等法規(guī)的立法步伐。二要盡快制訂《財(cái)政監(jiān)督法》，填補(bǔ)當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督制度上的法律空白，從根本上解決財(cái)政監(jiān)督的法律依據(jù)，解決財(cái)政監(jiān)督的工作有所為、有所不為的問題，使財(cái)政監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化、法制化。

4.2 理順各監(jiān)督主體之間的關(guān)系，注重政府監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)

督的結(jié)合

我國財(cái)政監(jiān)督格局雖然已經(jīng)較全面地覆蓋了財(cái)政監(jiān)督的可能實(shí)施主體，但在各監(jiān)督主體之間協(xié)調(diào)方面仍然欠缺有機(jī)的結(jié)合，目前出現(xiàn)的交叉檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象較多，因此，今后財(cái)政監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要任務(wù)是，各監(jiān)督主體應(yīng)明確分工劃清職責(zé)權(quán)限，互相協(xié)調(diào)，形成合力，進(jìn)行分類監(jiān)督和避免重復(fù)檢查，共同完成財(cái)政監(jiān)督工作任務(wù)。當(dāng)前，尤其要注重政府部門所實(shí)施監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督之間的有機(jī)結(jié)合。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，以納稅人為主體的社會(huì)公眾的監(jiān)督力量應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值睦?，他們外在于政府系統(tǒng)能相對不受利害牽制，從而能更真實(shí)更有效地實(shí)施財(cái)政監(jiān)督；為此，應(yīng)通過相應(yīng)制度的設(shè)置和完善來改變和彌補(bǔ)社會(huì)公眾直接監(jiān)督所呈現(xiàn)的零散的、非規(guī)范化也非專業(yè)化的狀態(tài)。也就是說，我們在提升財(cái)政部門監(jiān)督、細(xì)化強(qiáng)化人大監(jiān)督以及增加審計(jì)監(jiān)督處置力的過程中，在保留媒體監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)大力建設(shè)財(cái)政信息公開制度，令財(cái)政資金運(yùn)行的具體情況盡可能便利、充分并且自始至終地處于社會(huì)公眾的目光之下，同時(shí)大力建設(shè)政府系統(tǒng)與社會(huì)公眾之間通暢及時(shí)的信息反饋和處置制度，從而全面系統(tǒng)而深度地聯(lián)通社會(huì)公眾的監(jiān)督與政府系統(tǒng)的監(jiān)督，從而各自揚(yáng)長補(bǔ)短，形成有機(jī)結(jié)合、內(nèi)外均衡的財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)。

4.3 創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”

一是在監(jiān)督對象上，由對外監(jiān)督轉(zhuǎn)變到內(nèi)外監(jiān)督并重上來。內(nèi)部監(jiān)督檢查是財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政管理和財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，預(yù)警防范，堵塞漏洞，健全制度，保障財(cái)政資金安全有效。在內(nèi)部監(jiān)督中，不僅要對內(nèi)部財(cái)務(wù)和預(yù)算編制、執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，而且要對內(nèi)部管理制度、工作運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，包括是否按照法規(guī)政策開展工作，工作程序是否規(guī)范有效，資金分配是否合規(guī)合理，管理制度是否健全完善等，要逐步建立起問責(zé)制和監(jiān)督信息反饋制度，讓內(nèi)部監(jiān)督的成果真正體現(xiàn)到管理水平的提高上來。

二是在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，由重事后監(jiān)督、突擊性檢查為主轉(zhuǎn)變到日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督并重上來。市場經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政工作的中心是以加強(qiáng)管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督工作也要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，一是逐步由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到日常監(jiān)督上來，通過進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理過程中存在的問題，及時(shí)提出整改意見，完善制度，不斷提高財(cái)政管理水平。二是把財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政管理的全過程，加強(qiáng)事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中存在的問題。真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。

三是在監(jiān)督檢查結(jié)果處理上，由處罰為主轉(zhuǎn)變?yōu)樘幜P和整改提高相結(jié)合上來。當(dāng)前，違法違紀(jì)問題仍然普遍存在，成為財(cái)經(jīng)秩序混亂的重要特征。財(cái)政部門必須本著高度的責(zé)任心，依法監(jiān)督，切實(shí)加大對違法違紀(jì)問題的處罰力度，特別是要把對違紀(jì)事項(xiàng)的處理與對責(zé)任人的處理結(jié)合起來，切實(shí)做到違法必糾，執(zhí)法必嚴(yán)。但檢查不是目的，是手段，要與整改密切結(jié)合，檢查一個(gè)單位，整改一個(gè)單位，務(wù)求收到治本之效。同時(shí)，對重點(diǎn)整改單位實(shí)行跟蹤回訪制度，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，鞏固、擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督檢查成果。

4.4 加強(qiáng)現(xiàn)代化信息技術(shù)手段運(yùn)用，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率

財(cái)政部已明確規(guī)定在“金財(cái)工程”中建立“財(cái)政監(jiān)督檢查信息子系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政運(yùn)行的事中、事前適時(shí)監(jiān)控。財(cái)政監(jiān)督技術(shù)手段的創(chuàng)新是做好監(jiān)督工作的重要措施。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以與各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)通過計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)手段，與部分財(cái)政管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行信息共享。通過網(wǎng)絡(luò)控制系統(tǒng)隨時(shí)掌握財(cái)政資金的分配、撥付、使用去向、結(jié)存等動(dòng)態(tài)情況，對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控，同時(shí)建立信息反饋系統(tǒng)，把相關(guān)信息向多方提供，實(shí)行多方制約。另外，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)逐步改變過去以手工操作為主的檢查方法，設(shè)計(jì)開發(fā)集財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析、稅金測算、政策法規(guī)于一體的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督軟件，設(shè)計(jì)開發(fā)稅收稽核系統(tǒng)分析軟件等，通過運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，提高監(jiān)督效率和精度。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督成果的信息管理可實(shí)現(xiàn)智能化，運(yùn)用計(jì)算機(jī)處理系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)測和分析，排列監(jiān)督重點(diǎn)，查找存在問題，對帶有傾向性、普遍性的問題，及時(shí)向有關(guān)部門提出合理化的意見或建議。

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