關(guān)于我國農(nóng)村公共財政制度的思考

張于炳　楊祥軍　陳永華

摘 要：分析我國縣鄉(xiāng)財稅體制形成、發(fā)展及政府間的關(guān)系；對我國農(nóng)村公共財政制度進行思考。

關(guān)鍵詞：財政制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；分稅制

1 縣鄉(xiāng)財稅體制形成、發(fā)展及政府間關(guān)系

第一，縣級財政問題?？h級財政體制在改革20多年來并沒有經(jīng)歷過大的變革。1994年實行分稅制以前，中央和地方一直采取的是“財政包干”的辦法，中央財政一級級地包到縣，縣又包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這在很大程度上刺激了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收創(chuàng)收的積極性，有的學者甚至認為上個世紀80年代中期實行的“財政包干”體制是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展、騰飛的真正原因。但是1994年開始實行的分稅制使這種縣鄉(xiāng)財政關(guān)系格局發(fā)生了較大的變化，首先受到明顯影響的是縣級財政，原因是1994以來縣鄉(xiāng)之間仍實行“定額上繳，比例遞增，超收分成”的財政包干制，而縣以上實行分稅制，由于超收部分按“縣三鄉(xiāng)七”等方式將較大比例分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而其中增值稅部分縣里實際只能拿到25%，因而縣對鄉(xiāng)實際上每年需多增加補貼。在這種壓力下，縣對鄉(xiāng)很快也實行了分稅的體制，并將收入進一步上移。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境便進一步顯現(xiàn)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設(shè)立于80年代中期，一直以高于全國財政收入的增長率增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府最基層的機構(gòu)，其財政開支項目異常繁復。主要的項目包括行政事業(yè)開支(主要是人頭費)、基本建設(shè)開支(修路、架橋、農(nóng)田基本建設(shè)等)、文教衛(wèi)生開支(主要包括學校修建、教師和醫(yī)務(wù)人員工資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、衛(wèi)生所的經(jīng)費)等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自設(shè)立以來，其主要的收入支柱就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達的地方，財政收入主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費這筆專項資金，預算內(nèi)的稅利大部分都上繳上一級稅務(wù)部門。對于鄉(xiāng)統(tǒng)籌款，國家有明確的規(guī)定，即鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留款的總和不得超過當年農(nóng)民人均純收入的5%，并且明確規(guī)定了統(tǒng)籌款的支出范圍，即專項用于教育、民兵訓練、烈軍屬優(yōu)撫、五保戶和困難戶的救濟、社會公共事業(yè)建設(shè)以及計劃生育等方面?？梢哉f，鄉(xiāng)統(tǒng)籌款幾乎涵蓋了鄉(xiāng)財政所有的公共事業(yè)項目。

對近年來縣鄉(xiāng)財稅制度變化及其對我國農(nóng)村中長期發(fā)展的實際影響的研究結(jié)果表明：縣鄉(xiāng)財稅體制不規(guī)范，各種與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的必要公共開支缺少規(guī)范的稅收來源，這不僅是造成農(nóng)民負擔沉重的原因，也是農(nóng)民增收困難和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺乏持續(xù)驅(qū)動力的主要制度性因素。

2 建立完善全面的轉(zhuǎn)移支付制度

1994年的“分稅制”改革，雖然明確劃分了地方稅，并充實了地方稅種，擴大了地方的稅收收入，但在目前的地方稅體系中，除了增值稅、營業(yè)稅所占地方稅收比重超過20%、工商稅大約保持在15%以外，其他主要稅種所占地方稅比重都低于10%.至于縣鄉(xiāng)政府主體則稅種不足、零星稅種多。在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，保證支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級財政抽取資金，這就勢必造成作為最基層一級財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)財政可支配收入的減少。

同時，分稅制改革在制度設(shè)計上只解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級政府之間的管理體制仍較混亂，造成事權(quán)與財權(quán)的分離。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在收入減少的情況下，還要維持繁雜而龐大的開支項目，這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。農(nóng)村稅費改革以來，中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，2003年達到了305億元，2004年再增加219億元，這在一定程度上減輕了基層財政減收的壓力。現(xiàn)實要求是，進一步加快完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的進程，以解決農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村公共開支嚴重不足的問題。

3 改革當前的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制

義務(wù)教育關(guān)系到整個民族的基本文化素質(zhì)，是每個國民必須接受的教育。初等教育的收益率(包括個人收益率、社會收益率)在各級教育中都是最高的，基本上屬于“公共品”，普及義務(wù)教育主要是政府的責任。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都是由中央和地方政府負擔初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔了更大的責任。例如，在日本(1980年)，國家承擔了初等中等教育經(jīng)費的25.4%，縣級政府(相當于我國的省)承擔了67.8%；美國(1979年)聯(lián)邦政府承擔了8.5%，州政府承擔了40.1%；德國(1978年)聯(lián)邦政府承擔了0.3%，州政府承擔了74.2%.可見，越是在現(xiàn)代化目標上雄心勃勃的國家，教育經(jīng)費在政府預算中所占的比例越大。

從農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入體制看，我國這些年來走的是一條與其他國家現(xiàn)代化經(jīng)驗完全不同的路子。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》根據(jù)當時情況，確立了義務(wù)教育實行“地方負責，分級管理”的體制。之后，在《義務(wù)教育法》和《中國教育改革與發(fā)展綱要》中又進一步予以明確和完善。應(yīng)當承認，現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育辦學和管理體制，曾極大地調(diào)動了各級政府的辦學積極性，在我國農(nóng)村義務(wù)教育的普及過程中確實發(fā)揮了積極的歷史作用。但應(yīng)看到的是，在現(xiàn)行體制下，中央和省級政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面沒能承擔起主要責任，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)民群眾承擔了主要責任，這使農(nóng)民負擔過重，同時相當多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也難以支撐，以致嚴重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的進一步發(fā)展。