中國電力行業(yè)規(guī)制的經(jīng)驗和教訓(xùn)研究

李良興

摘 要：介紹中國電力行業(yè)規(guī)制歷程，結(jié)合電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)階段改革成果和不足；探討應(yīng)打破電力行業(yè)壟斷局面，形成競爭格局，深化電價體制和投資體制改革。

關(guān)鍵詞：電力；壟斷；規(guī)制

1 引言

電力行業(yè)，作為提供經(jīng)濟發(fā)展和人民生活最重要的二次能源的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，對我國宏觀經(jīng)濟運行起著重要作用。傳統(tǒng)上，電力行業(yè)一直被視為自然壟斷行業(yè)，世界各國幾乎都采用國有壟斷垂直一體化的經(jīng)營模式。20世紀80年以來西方各國紛紛對電力行業(yè)放松了規(guī)制。主要是分解發(fā)輸配售的一體化結(jié)構(gòu)，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)方式進入規(guī)制和價格規(guī)制，以擴大競爭范圍。在可競爭的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域充分發(fā)揮市場機制配置資源的作用，盡量減少政府不必要的干預(yù)。而在輸電和配電領(lǐng)域不僅不放松規(guī)制，反而加強了規(guī)制。為了解決規(guī)制雙方信息不對稱而產(chǎn)生的規(guī)制無效率政府實施了價格上限、特許投標(biāo)等激勵性規(guī)制手段，以激勵企業(yè)降低成本，提高效率，降低價格。經(jīng)濟學(xué)家對自然壟斷的認識經(jīng)歷了一個不斷深化的過程，早期學(xué)者認為自然壟斷行業(yè)是那些具有顯著規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè)，因而自然壟斷行業(yè)的競爭是不穩(wěn)定的、破壞性的、不適宜競爭。隨著經(jīng)濟學(xué)家對自然壟斷行業(yè)研究的深入。人們對自然壟斷行業(yè)又有了新的認識。1982年報摩爾、盤扎爾，首次用了范圍經(jīng)濟和成本次可加性系統(tǒng)論證了自然壟斷行業(yè)。所謂的成本次可加性是指一家企業(yè)提供整個行業(yè)產(chǎn)量的成本低于多個企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本。范圍經(jīng)濟就是針對多種產(chǎn)品而言的，如果一家企業(yè)生產(chǎn)所以產(chǎn)品的總成本小于多家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，那么該企業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。而且電力行業(yè)具有很強的規(guī)模經(jīng)濟性。所以在電力行業(yè)內(nèi)不宜引入多家競爭者。另一些學(xué)者則認為電力行業(yè)因為沒有競爭壓力即容易喪失經(jīng)營管理和提高生產(chǎn)效率的動力，又往往利用其壟斷者的地位制定壟斷價格牟取暴利。政府出于對消費者福利和生產(chǎn)者效率兩方面的考慮，只能對電力行業(yè)進行嚴格的規(guī)制，限制潛在企業(yè)進入，同時設(shè)定一個低于壟斷價格的規(guī)制價格以平衡企業(yè)和消費者兩方面的利益。

由于我國對自然壟斷行業(yè)有關(guān)問題研究比較晚我國研究成果比較少。我國電力規(guī)制存在以下問題：(1)我國在對電力行業(yè)的規(guī)制中還留有計劃經(jīng)濟體制的烙印，缺乏相應(yīng)的法律條文支持，并且常常以行政手段代替經(jīng)濟和法律手段。(2)我國的電力行業(yè)還面臨電源建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)不足的問題，電力的供給必須滿足經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要。因此，我國電力行業(yè)的規(guī)制改革既要考慮電力發(fā)展的問題，又要考慮提高電力企業(yè)效率的問題。對像我國這樣一個處于社會主義市場經(jīng)濟法律和秩序建設(shè)構(gòu)建階段、電力供應(yīng)相對不足的國家而言，草率的放松管制會加大經(jīng)濟發(fā)展的成本，導(dǎo)致大量混亂和無序的狀況。我國的電力行業(yè)規(guī)制改革本質(zhì)上是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一部分。國際上不少國家的電力改革取得了很大的成績，但向我國這樣一個正在建立社會主義市場經(jīng)濟體制、處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中的國家進行大規(guī)模的電力規(guī)制改革，以前還沒有有過。因而改革意義相當(dāng)重大。

總之，電力行業(yè)的戰(zhàn)略地位及其發(fā)展現(xiàn)狀、政府規(guī)制水平的不足以及我國面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，要求對在我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的特殊背景下就如何進行電力行業(yè)的規(guī)制改革進行理論探索。本文通過對國內(nèi)外電力行業(yè)規(guī)制歷程和方式、規(guī)制所存在的問題和取得的成績，規(guī)制的經(jīng)驗和教訓(xùn)等問題進行探索。

2 我國電力行業(yè)改革歷程

2.1 第一階段：政企合一、國家壟斷經(jīng)營(1949——1985年)

這一階段的重要特征為，作為國務(wù)院的行政機構(gòu)，中央政府的電力行業(yè)管理部門，即是電力行業(yè)有關(guān)政策和規(guī)劃的制定者；也是行業(yè)管理機構(gòu)，行使行業(yè)管理和行政執(zhí)法的職能；又是電力行業(yè)唯一的生產(chǎn)經(jīng)營者；還是國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理者，負責(zé)投資建設(shè)電力項目并取得收益。在此期間，雖然電力行業(yè)主管部門多次調(diào)整和變更，但是并未脫離政企合一、國家壟斷經(jīng)營的體制框架。

2.2 第二階段：政企合一、發(fā)電市場逐步放開(1985——1997年)

這一階段的特點是，政府的管制政策有所調(diào)整，再發(fā)電市場引入了許多投資者，結(jié)束了發(fā)電市場獨家經(jīng)營的局面，但原有的政企合一的管理體制、政府管理方式以及垂直一體化的經(jīng)營方式并未得到改善。為調(diào)動地方、企業(yè)、外資等各類經(jīng)濟主體辦電的積極性，緩解日益嚴重的缺電局面，1985年國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，提出了“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的方針，并實行了“新電新價”政策。這一時期的改革主要集中在管制政策的部分調(diào)整，試圖通過放松發(fā)電市場準入及改革上網(wǎng)電價制度，創(chuàng)造發(fā)電市場的投資激勵機制。這些政策的調(diào)整和實施，帶來了兩個積極的結(jié)果：一是極大地激發(fā)地方政府和外資的投資積極性，促進了電力工業(yè)的快速發(fā)展。到1997年，全國性的嚴重缺電局面基本得到緩解。二是打破了多年來國家壟斷的市場結(jié)構(gòu)。

2.3 第三階段：政企分開、實施深層次體制改革(1998年至今)

此階段實施的改革開始涉及電力行業(yè)的深層次矛盾，重點解決政企不分的問題，適時在五省一市進行以“廠網(wǎng)分離，競價上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力市場化改革試點。為了解決政企合一的體制性弊端，1997年我國成立了國家電力公司，1998年撤銷了電力工業(yè)部，將原電力工業(yè)部行使的行政管理職能移交到經(jīng)貿(mào)委，著重解決電力行業(yè)政企不分問題。經(jīng)過此階段的改革，電力行業(yè)政企不分的體制性弊端得到了一定程度的克服。管理體制改革后，國家電力公司僅僅是一個生產(chǎn)廠商，但是依然保持著垂直壟斷的格局。原政企合一下壟斷體制的“雙重矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)壟斷這一主要矛盾，國家電力公司擁有全國46%的發(fā)電資產(chǎn)和90%的輸電資產(chǎn)。但這種格局沒有維持多久，隨著新的電力改革方案的出臺，這種壟斷趨勢很快被打破。

2002 年，國務(wù)院出臺《電力改革方案》，根據(jù)方案要求，我國電力體制將實行“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”的原則。理順電價機制是這一輪電力體制改革的核心內(nèi)容，新的電價體系劃分為上網(wǎng)電價，輸、配電價和終端銷售電價。首先在發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭機制。對于仍處在壟斷經(jīng)營地位的 公司的輸、配電價，要在嚴格的效率原則，成本約束和激勵機制條件下，由政府確定定價原則，最終形成比較科學(xué)、合理的銷售電價。

2002年12月29日，國家電力公司重組，成立兩家電網(wǎng)公司(國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司)，5家發(fā)電集團公司(華能、大唐、華電、國電、中國電力投資)和4家輔業(yè)集團公司。2003年3月，電監(jiān)會成立。標(biāo)志著我國電力行業(yè)管理體制由傳統(tǒng)的行政管理 向 適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的依法管理的轉(zhuǎn)變。

3 我國電力改革取得的成績及出現(xiàn)的問題

3.1 從國家辦電到多家辦電，形成了多家競爭辦電的格局

3.2 實施多家辦電的電價政策

陸續(xù)推出高峰低谷電價，豐水期和枯水期電價，鼓勵用戶多用低谷價、豐水期電力以減少電網(wǎng)調(diào)峰困難，降低電力交易成本。進行農(nóng)網(wǎng)改造，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價。各地電網(wǎng)企業(yè)按照差別電價政策對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、電爐鋼6個高耗能行業(yè)執(zhí)行差別定價。

3.3 從各地分散供電向全國聯(lián)網(wǎng)發(fā)展

改革開放后，加強了電網(wǎng)建設(shè)，建成了一批500千伏的骨干送電工程，使各跨省電網(wǎng)聯(lián)系大大加強。三峽電力以實現(xiàn)了華中電網(wǎng)與川渝電網(wǎng)、華東電網(wǎng)和南方電網(wǎng)的互聯(lián)，并將逐步推進全國的聯(lián)網(wǎng)。

3.4 從政企不分到政企相對分開，廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)

雖然這些改革在打破壟斷和實現(xiàn)投資多元化方面邁出了實質(zhì)性的步伐，但是改革過程中也出現(xiàn)了與改革初衷相違背的問題。第一，改革本質(zhì)上是體制內(nèi)改革，即電力改革后電力投資主體仍然是政府。改革不過是按照地域分工進行的重組，電網(wǎng)公司和發(fā)電公司之間并沒有形成競爭，區(qū)域性壟斷代替了全國性壟斷。第二，盡管電力領(lǐng)域逐步實現(xiàn)了投資主體多元化，但由于電網(wǎng)公司仍由國家壟斷經(jīng)營即國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。即使非國有資本進入電力領(lǐng)域，在競價上網(wǎng)環(huán)節(jié)往往難以獲取與大型國有發(fā)電集團同等對待遇，加之電廠投資的沉淀成本高，建設(shè)周期長，一旦因為非價格歧視而無法上網(wǎng)，其投資失敗所造成的損失是巨大的。這使不少非國有資本對進入電力行業(yè)持謹慎的態(tài)度，其結(jié)果是電力供應(yīng)不足或成本過高。第三，投資宏觀調(diào)控中的重復(fù)建設(shè)和電力有效供給的難題仍難以解決。一方面，電荒的存在要求增加電廠建設(shè)，緩解電力供應(yīng)緊張的局面；另一方面，投資主體又多為國有資本，政府出于宏觀調(diào)控的需要，防止供給過度，造成電力過剩，又要嚴格控制電力基礎(chǔ)設(shè)施投資。舊體制弊端在新體制下依然存在，真正理順電力投資體制還需通過立法進一步完善、2004年，批準新建電廠的總裝機容量為6000萬千瓦，而實際開工卻達到了1.8億千瓦，違章開工達1.2億千瓦。第四，我國電力規(guī)制還有其特殊性。我國的電力行業(yè)是直接從原有的計劃經(jīng)濟體制下繼承下來，這就決定了我國對電力行業(yè)的規(guī)制帶有濃重的行政色彩，表現(xiàn)為一種人為壟斷或行政壟斷。而西方國家的電力行業(yè)是在市場經(jīng)濟條件下經(jīng)過自由競爭而形成的一種經(jīng)濟上的壟斷。我國沒有建立起相應(yīng)的成熟的規(guī)制制度，政府對企業(yè)的規(guī)制不是真正意義上的規(guī)制，而是決定企業(yè)的一切生產(chǎn)活動。在進入規(guī)制方面主要以、依賴行政力量阻止其他廠商進入。

4 電力行業(yè)規(guī)制經(jīng)驗和教訓(xùn)

現(xiàn)階段我國電力行業(yè)應(yīng)以深化電價體制和投資體制改革為主線。電力行業(yè)改革的核心是電價改革。而電價改革的核心是盡快形成合理的輸電價和合理的電價結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場機制在形成容量電價的基礎(chǔ)性作用。投融資體制改革的核心是改革電力項目審批制度，既要做到有效發(fā)揮國家宏觀調(diào)控作用，又要調(diào)動各類市場主體積極性，通過市場來配置電力資源。結(jié)合這么多年我國電力行業(yè)改革的情況，應(yīng)吸取以下經(jīng)驗和教訓(xùn)：第一，要完善和健全法律。電力改革是體制改革，它調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系，使之適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，同時也涉及到權(quán)利和利益的再分配，必然與某些利益集團相沖突，所以，需要政府制定完善的相關(guān)的法律法規(guī)，改革才能順利進行。第二，電力市場的參與者不能過少，太少了容易引起寡頭壟斷，但也不能過多，太多了難以管理。要有足夠的發(fā)電公司參與競爭，我國現(xiàn)有5大發(fā)電公司，就我國國情來看，發(fā)電公司的規(guī)?？傮w仍然偏大，一些公司在個別領(lǐng)域內(nèi)占有的市場份額非常高，形成市場壟斷的可能性非常大。需要制定嚴格的管制措施和法規(guī)來遏制操縱市場行為。第三，電監(jiān)會要積極實施有效的監(jiān)管，更好的為市場指明方向。第四，由于安全穩(wěn)定的要求及電能不能儲存、要求實時平衡等特點，電網(wǎng)運行仍需集中管理；同時需合理地進行電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵新建裝機容量和新建輸變電工程。第五，在制定電價機制時，應(yīng)先采用簡單實用、透明度大的辦法，再逐步向原理先進、比較復(fù)雜的辦法過渡。結(jié)合中國電網(wǎng)的實際情況，應(yīng)根據(jù)不同的電網(wǎng)采用不同的具體的定價方法，我國電網(wǎng)規(guī)模大，不同區(qū)域電網(wǎng)和省級電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)差異很大，因而在輸、配電價定價上，應(yīng)因地、因網(wǎng)制宜地選擇合適的定價方法。第六，妥善處理已有的長期交易合同，使得有關(guān)的合同雙方能積極支持市場運行。第七，市場化的理念要貫徹市場設(shè)計的始終，供求關(guān)系不能被分離，需求和供應(yīng)應(yīng)充分參與市場；要加大電力行業(yè)信息化建設(shè)，實時跟蹤市場，把握市場需求。

參考文獻

[1] 中國經(jīng)濟改革研究基金會，中國經(jīng)濟體制改革研究會.聯(lián)合專家組著：中國反壟斷案例研究 [M].上海遠東出版社，2003.

[2] 戚聿東著.中國經(jīng)濟運行中的壟斷與競爭 [M].北京：人民出版社，2004.