從雪災(zāi)看我國(guó)政府的危機(jī)信息管理

許　怡　高惠珠

摘要：信息時(shí)代，危機(jī)信息管理已成為政府危機(jī)管理制度的核心。這次抗災(zāi)行動(dòng)反映了我國(guó)政府危機(jī)信息管理的不足。由于信息公開(kāi)不及時(shí)和溝通不暢致使危機(jī)影響擴(kuò)大，危機(jī)不能得到及時(shí)控制。應(yīng)針對(duì)抗擊雪災(zāi)中信息管理的缺陷和不足，進(jìn)一步完善危機(jī)信息管理。

關(guān)鍵詞：危機(jī)；危機(jī)信息管理；信息預(yù)警；信息傳播

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2008)08-0160-02

2008年春節(jié)一場(chǎng)突如其來(lái)的持續(xù)低溫、雨雪和冰凍極端天氣，襲擊了我國(guó)南方大部分地區(qū)，給人們的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)生活構(gòu)成了極大的威脅。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民眾志成誠(chéng)，取得了抗擊雪災(zāi)的勝利。雖然抗擊雪災(zāi)行動(dòng)取得了勝利，但我們也為此付出了巨大的代價(jià)，這次雪災(zāi)造成107人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1111億元，同時(shí)，暴露出我國(guó)的應(yīng)急體系和政府危機(jī)管理能力還存在著許多不足之處。其中，政府在危機(jī)信息的有效傳播和及時(shí)公開(kāi)上的不足是這次危機(jī)不能及時(shí)化解的主要原因，我國(guó)政府的危機(jī)信息管理能力亟待進(jìn)一步提高。

一、危機(jī)信息管理的內(nèi)涵

危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài)。政府危機(jī)管理，是指政府為避免或者減輕危機(jī)和緊急事態(tài)所帶來(lái)的嚴(yán)重威脅、重大沖擊和損害，而有計(jì)劃、有組織地學(xué)習(xí)、制定和實(shí)施一系列的管理措施和相應(yīng)的策略，包括應(yīng)付危機(jī)的準(zhǔn)備、應(yīng)付危機(jī)的運(yùn)作、危機(jī)的解決與危機(jī)解決后的復(fù)興等不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

公共危機(jī)管理中很重要的一項(xiàng)工作就是危機(jī)信息的管理，這也是危機(jī)管理能否有效進(jìn)行的保證。如果信息管理工作做得不好，危機(jī)管理中獲得的信息不充分，就不可能做出有效的危機(jī)管理決策和進(jìn)行有效的危機(jī)管理行動(dòng)，這樣會(huì)浪費(fèi)資源和時(shí)間。信息管理機(jī)制的主要功能是為決策者提供及時(shí)、準(zhǔn)確的情報(bào)，同時(shí)向民眾傳遞適當(dāng)?shù)男畔?。既要讓民眾?duì)危機(jī)事態(tài)的程度與危害有清醒的認(rèn)識(shí)，又要使他們了解決策層為化解危機(jī)所做的各種努力，更要使民眾保持情緒穩(wěn)定，避免民眾情緒失控而增加決策者面臨的壓力，惡化決策環(huán)境。

危機(jī)信息管理是指政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中對(duì)于相關(guān)信息的管理。政府的危機(jī)信息管理不同于常規(guī)的政府信息管理，它有以下三個(gè)基本特點(diǎn)：(1)重要性。因果傳導(dǎo)性表明“放任”可能導(dǎo)致有害后果的擴(kuò)散，可能危害大規(guī)模人群的生命安全。(2)及時(shí)性。危機(jī)信息管理是“危機(jī)事件—信息—因應(yīng)”中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(3)準(zhǔn)確性。政府決策機(jī)構(gòu)對(duì)必要信息掌握的越完善越有利于應(yīng)急。在初步獲得可能成為應(yīng)急事件的預(yù)兆信息后，應(yīng)該加強(qiáng)主要信息的搜集，對(duì)事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，重要性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在危機(jī)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

危機(jī)信息管理不僅關(guān)系到國(guó)家政府在本國(guó)民眾中的公信力與權(quán)威之合法性，也將直接影響到國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的聲譽(yù)、形象與地位。有鑒于此，香港科技大學(xué)丁學(xué)良教授呼吁，針對(duì)當(dāng)今世界突發(fā)性危機(jī)事態(tài)的基本特點(diǎn)——事先在大自然或社會(huì)里已經(jīng)存在，只是跡象還不明顯而已，等它突然引起人們注意的時(shí)候，就已經(jīng)造成了相當(dāng)程度的傷害——中國(guó)要發(fā)展出應(yīng)對(duì)比較大的傷害性事態(tài)的機(jī)制，首要的是政府和社會(huì)的信息系統(tǒng)或信息過(guò)程是否有效，這是現(xiàn)代國(guó)家公共危機(jī)管理機(jī)制的核心。

二、我國(guó)政府危機(jī)信息管理存在的問(wèn)題

經(jīng)歷過(guò)“非典”和禽流感等公共危機(jī)之后，我國(guó)的信息披露和公開(kāi)制度有了一定程度的改善，政府對(duì)危機(jī)的信息管理也越來(lái)越重視，但是，在這次抗災(zāi)行動(dòng)中危機(jī)爆發(fā)前缺乏信息預(yù)警，危機(jī)爆發(fā)后信息發(fā)布不及時(shí)，信息未能有效傳遞，這些都表明我國(guó)危機(jī)信息管理還不盡完善。

(一)雪災(zāi)危機(jī)爆發(fā)前缺乏信息預(yù)警機(jī)制

危機(jī)預(yù)警是危機(jī)管理的第一步，是減少危機(jī)損失的關(guān)鍵。信息預(yù)警及時(shí)可以提高大家的防范，做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備工作，避免危機(jī)來(lái)臨時(shí)，不知所措，只能慌亂應(yīng)對(duì)。在雪災(zāi)危機(jī)中，由于信息預(yù)警不及時(shí)，政府未能采取及時(shí)適當(dāng)?shù)拇胧?yīng)對(duì)災(zāi)害天氣，造成了許多不必要的損害。首先是對(duì)雪災(zāi)天氣的預(yù)測(cè)不足，氣象專(zhuān)家說(shuō)未能預(yù)測(cè)到雪災(zāi)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)1個(gè)月之久，現(xiàn)在的氣象預(yù)測(cè)系統(tǒng)只能預(yù)測(cè)未來(lái)一周內(nèi)的天氣狀況，對(duì)較長(zhǎng)期的氣候變化還未能準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。其次是我們的雪災(zāi)預(yù)報(bào)未能引起各方的高度警惕，政府部門(mén)只把雪災(zāi)天氣的預(yù)報(bào)當(dāng)作平常的天氣預(yù)報(bào)對(duì)待，缺乏危機(jī)敏感度，有關(guān)專(zhuān)家未能提出防范雪災(zāi)的建議，直到雪災(zāi)危機(jī)爆發(fā)后.影響較大時(shí)才引起相關(guān)部門(mén)的重視，預(yù)警機(jī)制啟動(dòng)相對(duì)遲緩。未能將危機(jī)控制在萌發(fā)狀態(tài)。

(二)危機(jī)爆發(fā)后信息發(fā)布不及時(shí)，信息溝通不暢

危機(jī)信息是公眾最希望獲得的，也是政府最應(yīng)該向公眾傳播，讓公眾知曉及時(shí)正確的信息，才能穩(wěn)定公眾的情緒，避免危機(jī)的擴(kuò)大化，造成更嚴(yán)重的后果和更大的損害。信息的公開(kāi)和傳遞包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面，對(duì)內(nèi)是政府內(nèi)部各部門(mén)之間。中央和地方之間的信息傳遞；對(duì)外是指政府將權(quán)威的危機(jī)信息對(duì)公眾發(fā)布和披露。這些信息包括：危機(jī)產(chǎn)生的原因，影響范圍，未來(lái)可能出現(xiàn)情況及政府對(duì)危機(jī)的處理措施等，只有信息通暢才能聯(lián)合各方，統(tǒng)一行動(dòng)進(jìn)行抗災(zāi)。這次雪災(zāi)危機(jī)中反映的問(wèn)題表現(xiàn)在信息對(duì)外傳播和對(duì)內(nèi)傳播兩個(gè)方面：一是政府系統(tǒng)內(nèi)部信息傳遞渠道的單一并且主要呈垂直即上下級(jí)縱向互動(dòng)溝通方式，這種模式下，上級(jí)政府或中央政府對(duì)危機(jī)信息的知悉，主要來(lái)自于下級(jí)政府或地方政府的報(bào)告，各部門(mén)之間缺乏信息溝通，沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)的信息傳播機(jī)制。二是政府對(duì)外信息公開(kāi)不及時(shí)，人們并不知道最新的災(zāi)情和政府的抗災(zāi)措施，政府、非政府組織、義工和公眾還有媒體獲取的信息不對(duì)稱(chēng)。災(zāi)害發(fā)生的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，氣象、災(zāi)情等重要信息沒(méi)有被有效傳達(dá)，甚至在雪災(zāi)預(yù)警發(fā)出后的一段時(shí)間，災(zāi)情擴(kuò)大等緊要信息也沒(méi)有通過(guò)有效的傳播渠道及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞給政府決策部門(mén)和社會(huì)各界，導(dǎo)致公眾未能及時(shí)調(diào)整自己的出行計(jì)劃，使得相關(guān)政府應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)這場(chǎng)災(zāi)情的嚴(yán)重性估計(jì)不足，延誤了最佳救援時(shí)機(jī)。

三、完善危機(jī)信息管理的建議和對(duì)策

(一)完善危機(jī)信息預(yù)警機(jī)制，提高危機(jī)防范意識(shí)。危機(jī)發(fā)生之初，可能會(huì)有一定的征兆，但是，各種信息都相當(dāng)匱乏，情況也尚未明朗，政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立危機(jī)防范意識(shí)，居安思危，同時(shí)，建立上下聯(lián)動(dòng)，靈敏順暢，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的信息收集網(wǎng)絡(luò)，利用一切手段收集可能造成重大突發(fā)性事件的相關(guān)信息，并對(duì)信息加以匯總，進(jìn)行加工處理和綜合分析，去偽存真，辨別出重大預(yù)警性信息，從而根據(jù)這些信息進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，作出果斷有效的決策應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的災(zāi)害，做到提前預(yù)警，超前處置，確保在危機(jī)來(lái)臨時(shí)能夠迅速反應(yīng)，采取有效的應(yīng)急措施盡可能減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。政府作出危機(jī)來(lái)臨的預(yù)警后，要及時(shí)將預(yù)警信息向各部門(mén)和公眾傳遞，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作和溝通，保證信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、連續(xù)性和完整性，對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)防范意識(shí)和相關(guān)知識(shí)的宣傳和教育，提高自救和防范能力。

(二)完善信息傳播機(jī)制，危機(jī)爆發(fā)后有效整合危機(jī)應(yīng)對(duì)資源。在危機(jī)管理中，政府部門(mén)對(duì)危機(jī)作出迅速的反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的控制和平息，必然涉及到對(duì)危機(jī)所涉及的各類(lèi)主體和各種社會(huì)資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、激勵(lì)、協(xié)調(diào)和控制等活動(dòng)。這一切管理活動(dòng)都離不開(kāi)信息的傳遞，沒(méi)有信息，危機(jī)管理中的各要素就不可能產(chǎn)生相互聯(lián)系和相互作用，管理系統(tǒng)就癱瘓或不存在了。完善信息的傳播機(jī)制，就是要充分利用現(xiàn)代化的傳播手段，實(shí)現(xiàn)信息在各部門(mén)、各人群中的共享和交流，保證危機(jī)信息的通暢傳遞。只有當(dāng)信息傳遞暢通的情況下，危機(jī)事件中的各種要素才能被政府高效率且高效益的進(jìn)行管理，危機(jī)決策和危機(jī)管理的目標(biāo)才能執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，各種社會(huì)力量才能被充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)并以最合理的方式系統(tǒng)地組織起來(lái)形成聯(lián)動(dòng)，各種社會(huì)資源才可能以最優(yōu)化的方式得到配置，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)事件的有效管理。

(三)完善危機(jī)信息公開(kāi)和傳播的法律法規(guī)，建立有效的信息管理系統(tǒng)。從制度層面上看，就是要將信息公開(kāi)制度納入法制化進(jìn)程，保障公眾的知情權(quán)，主動(dòng)將公眾應(yīng)該知曉的信息公開(kāi)。經(jīng)歷“非典”之后，我國(guó)已經(jīng)制定了《政府信息公開(kāi)條例》并于2008年5月1號(hào)開(kāi)始實(shí)施，這一條例的實(shí)施開(kāi)啟了我國(guó)政府信息公開(kāi)的新局面，但該項(xiàng)條例屬于行政法規(guī)。還未涉及司法、監(jiān)察等監(jiān)督部門(mén)，而且條例的具體執(zhí)行還存在一些困難，有關(guān)信息公開(kāi)和傳播的法律法規(guī)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。從技術(shù)層面上看，就是利用IT和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立和完善全國(guó)性的信息網(wǎng)絡(luò)，覆蓋各級(jí)各類(lèi)政府部門(mén)、基層自治組織、科研機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、非營(yíng)利團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織等，從而在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)有效的政府信息管理系統(tǒng)，形成自己專(zhuān)用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統(tǒng)。政府危機(jī)管理信息系統(tǒng)包括涉及各種社會(huì)現(xiàn)狀與發(fā)展情況的信息庫(kù)；危機(jī)防治與救治的資源信息庫(kù)；危機(jī)管理中的技術(shù)數(shù)據(jù)信息庫(kù)，還有信息收集能力和高效的信息處理能力。

(四)充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加強(qiáng)政府與媒體的溝通。媒體所具有的強(qiáng)烈的社會(huì)公共色彩，使得它承擔(dān)著輿論導(dǎo)向和穩(wěn)定社會(huì)的責(zé)任，成為社會(huì)心理狀態(tài)的指示器。在面對(duì)社會(huì)突發(fā)性公共危機(jī)事件的發(fā)生、處理和應(yīng)對(duì)時(shí)，民眾急需了解事件的情況，想方設(shè)法通過(guò)各種渠道獲得更多的相關(guān)信息，新聞媒體便成了公眾獲取信息最主要的渠道。由于媒體報(bào)道內(nèi)容的特殊性和信息傳播帶來(lái)的巨大社會(huì)擴(kuò)散效果，更需要危機(jī)管理者的政府主動(dòng)與媒體作深入的溝通、協(xié)調(diào)和合作，對(duì)新聞媒體進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。

[責(zé)任編輯馮勝利]