欠發(fā)達地區(qū)城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究

官衛(wèi)華

摘要:欠發(fā)達地區(qū)的城市要靠自身的經(jīng)濟積累。最終達到一個相對發(fā)達的發(fā)展水平幾乎是難以實現(xiàn)的。因此，其城市化發(fā)展戰(zhàn)略注重由內(nèi)生增長轉(zhuǎn)變內(nèi)外力量的協(xié)同并重，而依托于自身優(yōu)勢資源，積極承接區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和功能擴散，形成專業(yè)化的地方競爭優(yōu)勢，融入?yún)^(qū)域一體化分工網(wǎng)絡(luò)，是實現(xiàn)區(qū)域振興、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。以江蘇省淮安市為例，在深入剖析其發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，基于封閉型和開放型城市化兩個視角分別對淮安城市化發(fā)展趨勢進行預測，通過分析比較，進一步明確了具有淮安特色的新型城市化發(fā)展路徑，并以此提出在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素集聚、勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化、特色塑造、制度創(chuàng)新等若干方面的戰(zhàn)略舉措。

關(guān)鍵詞:欠發(fā)達地區(qū)；都市圈；勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化；淮安

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2008)08-0140-06

我國城市化發(fā)展區(qū)域不平衡，主要表現(xiàn)為東中西三大地區(qū)的差異，但即使在東部發(fā)達地區(qū)內(nèi)部也存在這個問題，這主要歸結(jié)于我國特定經(jīng)濟發(fā)展階段下“行政區(qū)經(jīng)濟”分割與城際協(xié)作分工程度不高而造成地區(qū)整體經(jīng)濟組織程度不高。區(qū)域一體化發(fā)展，關(guān)鍵在于中心城市及其腹地之間的有效對接，形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補、整體效益最優(yōu)的城市網(wǎng)絡(luò)體系?；窗彩凶鳛榻?jīng)濟欠發(fā)達的蘇北地區(qū)的重要城市之一，近幾年來在日趨激烈的城市競爭中，逐漸為南京都市圈和徐連經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展所“邊緣化”，具有明顯的經(jīng)濟低谷地區(qū)城市的發(fā)展特征。究其內(nèi)因，主要歸結(jié)于長期以來淮安封閉型的發(fā)展導向，主要表現(xiàn)為城市自我消費型增長。同時，隨著宏觀形式的趨緊，以土地投入換經(jīng)濟規(guī)模的粗放型發(fā)展模式已難以為繼。所以，今后切實轉(zhuǎn)變城市發(fā)展的戰(zhàn)略思路，積極融入長三角城市群和南京都市圈，關(guān)乎淮安城市發(fā)展的未來。

一、淮安城市化發(fā)展現(xiàn)狀剖析

(一)淮安城市發(fā)展概況

1.空間區(qū)位

淮安位于我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的沿海發(fā)展軸和沿江發(fā)展軸的交匯地帶，蘇北平原中部。在歷史上隨京杭大運河而興起，曾作為漕運要道、綱鹽樞紐，被譽為“京杭通衙、江淮咽喉”?；窗矕|靠鹽城，南連揚州，西與西南接安徽省，北距徐州210公里，東北距連云港市120公里，南距南京市190公里，東南距上海市400公里(見圖1)。

2文化淵源

淮安歷史文化悠久，有1600多年的建城史，秦時置縣，一度為漕運樞紐、鹽運要沖。鼎盛時期，與揚州、蘇州、杭州并稱大運河沿線的“四大都市”?；窗沧匀簧剿v史文化、革命遺跡等自然和人文資源豐富，為全國著名的革命教育基地。

3經(jīng)濟基礎(chǔ)

淮安自古就是南北水運的樞紐，商業(yè)、手工業(yè)、紡織業(yè)、釀酒業(yè)、鑄造業(yè)、造船業(yè)都很發(fā)達。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展以及區(qū)域交通環(huán)境日益便捷化，淮安逐漸發(fā)展成為全國農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)加銷基地和重要的水陸交通樞紐。2004年全市實現(xiàn)GDPS00.97億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為22.3:47.1:30.6。呈現(xiàn)“二、三、一”的發(fā)展態(tài)勢。在蘇北五市中，淮安經(jīng)濟總量居第三位，相當于徐州的45.7％，鹽城的57.5％，與經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)則差距更大(見表1)。全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值9 597元，低于全省、長三角地區(qū)和全國的平均水平，僅占全省平均水平的45.9％。

4資源環(huán)境

淮安市地處暖溫帶向亞熱帶的過渡地區(qū)，屬溫帶季風氣候，兼具有南北氣候特征，四季分明，氣候宜人，雨量充沛且光熱水整體配合較好。轄區(qū)內(nèi)自然資源十分豐富，土地肥沃，擁有耕地40萬公頃、可供開發(fā)的黃河故道和灘涂近7萬頃。有水面約400萬畝，另外，淮安非金屬礦產(chǎn)資源儲量可觀，已探明的巖鹽儲量達1 300億噸，居世界首位；凹凸棒土儲量達8 000萬噸，占全國的70％以上。

5人口城市化與城鎮(zhèn)體系

2004年淮安市轄4區(qū)4縣，包括92個鎮(zhèn)和24個鄉(xiāng)，總面積1.01萬平方公里，總?cè)丝?24.06萬。自2000年以來淮安的城市化進程以年均提高1個百分點的速度推進，2004年末淮安全市城鎮(zhèn)人口達到190.47萬人，城市化水平為36.35％。已經(jīng)進入快速城市化階段。從淮安市城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)可以看出，淮安市城鎮(zhèn)體系發(fā)育不健全，目前尚無20·50萬人口的中等城市，10～20萬人的城鎮(zhèn)僅有2個，而1萬人以下的城鎮(zhèn)占較大比重(見表2、表3)。

(二)淮安市城市化發(fā)展SWOT分析

1優(yōu)勢(Strength)(見表4)

淮安具有深厚的歷史文化底蘊，擁有眾多的人文景觀和豐富的旅游資源，旅游景區(qū)、景點達60多處；勞動力資源豐富。有利于淮安大力發(fā)展勞務(wù)輸出，吸引外來投資，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的投資?；窗铂F(xiàn)有5所高校和16所中等專業(yè)學校，每年培養(yǎng)各類專業(yè)人才3萬多人；隨著京滬、淮連、寧宿徐等高速公路和新長鐵路的建成以及京杭大運河、蘇北灌溉總渠、淮河及其入江人海水道等航道的貫通，淮安以高等級公路為主骨架、水陸并舉的交通網(wǎng)絡(luò)已初步形成，成為蘇北地區(qū)重要的交通樞紐；淮安農(nóng)副產(chǎn)品數(shù)量多、污染少、質(zhì)量優(yōu)，有發(fā)展綠色、有機、無公害產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，尤其是加工增值的潛力極大；儲量豐富的巖鹽、芒硝、凹凸棒土等非金屬礦產(chǎn)資源為淮安發(fā)展鹽化工業(yè)、擴大招商引資提供了得天獨厚的優(yōu)勢。此外，近年來，積極接受長三角產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始逐步調(diào)整和優(yōu)化，吸納和集聚了一定量的浙江、廣東等民間資本生產(chǎn)要素。

2劣勢(Weakness)

淮安的自然資源雖然較為豐富，但缺乏煤炭、鋼鐵等能源、原材料，也缺乏出海深水港口，加上本身環(huán)境承載力有限，不利于工業(yè)的發(fā)展，制約了淮安城市化進程。如淮安市水資源總量在江蘇省13個地級市中居末位，僅占全省總量的3％；淮安經(jīng)濟基礎(chǔ)仍比較薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力有限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展層次較低。淮安市雖然第一產(chǎn)業(yè)所占比重過大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，一產(chǎn)從業(yè)人員占全市從業(yè)人員的43.7％，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率不高。工業(yè)化發(fā)展滯后，工業(yè)從業(yè)人員占全市從業(yè)人員的10.6％，尚處于工業(yè)化初期向中期過渡階段；此外，淮安市城鎮(zhèn)體系不健全，層次落差較大，城市化發(fā)展水平低，遠低于江蘇48.2％的平均水平。而且小城鎮(zhèn)總體上數(shù)量較多、發(fā)展規(guī)模小、特色與專業(yè)分工不明顯，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的門檻過高，城市化支撐體系不完善(見表5)。

3機遇(Opporunity)

目前，長三角地區(qū)已成為經(jīng)濟全球化，產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金國際轉(zhuǎn)移的重要地區(qū)，區(qū)域一體化趨勢日趨明顯。近年來伴隨著南京區(qū)域中心城市功能的不斷完善，南京都市圈獲得廣泛認同，其東承上海等城市的輻射，并通過自身的組織傳遞至外圍廣闊的空間地域，成為長三角向外輻射的“增壓站”和“傳感器”?；窗参挥陂L三角北翼邊緣，是南京都市圈的重要腹地。盡管淮安市距北部的徐連經(jīng)濟區(qū)較近，但南部的長三角經(jīng)濟區(qū)實力強大，吸引力更大。所以，長三角和南京都市圈的迅速成長必然成為未來淮安加快發(fā)展的重大機遇。同時，

為實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標和任務(wù)，江蘇省委省政府日益重視以蘇北地區(qū)為突破口實施區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略，以加快工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟國際化進程，推進蘇北地區(qū)的全面發(fā)展。另外，作為事關(guān)區(qū)域全民福址的重要設(shè)施——南水北調(diào)工程的建設(shè)，為淮安的發(fā)展進一步提供了廣闊的空間。

4挑戰(zhàn)(Threat)

首先，在當前激烈的城市和區(qū)域競爭中，淮安在空間上位于長三角“邊緣地帶”的不利位置，而且與其相距較近的城市經(jīng)濟實力弱，缺乏強勁的經(jīng)濟區(qū)位帶動，長期以來處于一種封閉、單一的經(jīng)濟狀態(tài)，造成資源、要素不斷被周邊中心城市吸引，這種“回波效應(yīng)”的強力制約以及區(qū)域協(xié)作與協(xié)調(diào)機制的缺乏，使得淮安難以發(fā)揮自身優(yōu)勢，在新一輪的城市競爭中面臨巨大壓力。其次，蘇南蘇北之間逐步拉大的經(jīng)濟發(fā)展差距引發(fā)了地區(qū)間在消費方式、價值觀念、城市設(shè)施、人居環(huán)境等方面差距也同步擴大，這些都是影響城市競爭力的重要因子?！皬娬咴綇姟⑷跽咴饺?、不進則退”的發(fā)展陷阱使淮安城市發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

(三)淮安城市化發(fā)展滯后的深層次原因分析

1體制約束

長期以來受計劃經(jīng)濟體制的影響使得淮安一直未能擺脫短缺經(jīng)濟的困擾，造成淮安經(jīng)濟體系發(fā)展不健全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟發(fā)展緩慢。計劃經(jīng)濟遺留下來的制度性門檻如戶籍制度、城鄉(xiāng)收入分配等障礙，再加上長期以來思想觀念不解放，缺乏創(chuàng)新活力，使得經(jīng)濟發(fā)展主動性、創(chuàng)造性不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步晚、規(guī)模小，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化水平低，城市化發(fā)展受到嚴重影響。

2城鄉(xiāng)二元分割

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不對接。一方面，淮安的農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，自下而上的發(fā)展動力不足，同時，由于農(nóng)村剩余勞動力素質(zhì)普遍較低，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。另一方面，淮安市工業(yè)化程度低，缺少非農(nóng)經(jīng)濟增長點，產(chǎn)業(yè)鏈未得到足夠延伸，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模小，因而對農(nóng)村剩余勞力的吸納能力和就業(yè)崗位的提供能力不足。同時，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場尚未形成，造成勞動力轉(zhuǎn)移渠道不暢通。

3資金來源短缺

根據(jù)《2002～2003年中國城市發(fā)展報告》，依照城市化“成本—效益”模型分析，每進入城市1個人，需要“個人支付成本”1.45萬元/人，“公共支付成本”1.05萬元從，總計每轉(zhuǎn)變一個農(nóng)民成為城市居民平均需支付社會總成本2.5萬人，人(2000年不變價格)。蘇北地區(qū)許多城市的財政基本上屬于“吃飯財政”，靠單一財政投入的做法難以逾越這一門檻。2004年淮安市的財政收入為22.31億元，如果按照城市化水平年均1個百分點的速度計算，淮安市每年增加城鎮(zhèn)人口5萬人，需要“公共支付成本”5.25億元。一般來說，城市建設(shè)投入占城市財政收入的1％，而淮安至少要拿出近1/4的城市財政收入投入城市建設(shè)，這就顯得非常困難。所以，僅靠財政資金無力負擔巨額的城市化需求，建設(shè)資金的來源已成為推進淮安城市化的瓶頸制約。

二、淮安城市化發(fā)展戰(zhàn)略

(一)淮安城市化發(fā)展水平預測

1基于封閉型本地城市化發(fā)展模式下的城市化水平預測

目前，淮安市勞動力仍以本地就業(yè)為主，市外就業(yè)比例僅20％左右，即以本地城市化為主。自2000年以來，淮安市的城市化水平年均增長速度在1～1.5個百分點之間，若以每年1個百分點的增長速度計算，至2010年淮安城市化水平將達到42％左右，至2020年達到58％。根據(jù)1995至2004年全市總?cè)丝趶?85.22萬人增加到524.06萬人，年平均增長0.86％，假設(shè)在未來一定時期內(nèi)淮安勞動力仍以市內(nèi)就業(yè)為主的話，運用趨勢外推法預測，到2010年，全市總?cè)丝跒?51.69萬人，城鎮(zhèn)人口為231.71萬人，凈增41.24萬人，增長率為21.65％；農(nóng)村人口為319.98萬人，凈減少13.61萬人，減少率為4.08％；城市化水平達到42％。

2基于開放型勞務(wù)輸出條件下的城市化水平預測

至2004年底，淮安市共有農(nóng)村勞動力213.65萬人，占農(nóng)村人口的64.05％，其中，農(nóng)業(yè)就業(yè)勞動力102.04萬人，半勞動力(指在18歲以下、60歲以上仍從事勞動的)26.02萬人。占農(nóng)村人口的7.8％。2004年實有耕地總量為589.22萬畝。經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，一個農(nóng)民種20畝地可以保本，種30畝地可以有適當?shù)睦麧?。按照這個標準，在耕地總量不變的情況下從提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的角度出發(fā)，農(nóng)村還有82.4萬剩余勞動力，若加上流動性較差的半勞動力，淮安市農(nóng)村剩余勞動力總量為108.42萬人。假設(shè)今后淮安將把這些農(nóng)業(yè)剩余勞動力完全轉(zhuǎn)移出去，82.4萬人在2010年內(nèi)完全轉(zhuǎn)移到市外的話，每年將勞務(wù)輸出13.73萬人，那么淮安市2010年總?cè)丝趯⒋笾孪陆档?69.29萬人。2001～2004年，淮安市城鎮(zhèn)人口由169.75萬人增加到190.47萬人，年均增長3.91％，如果仍以這個速度發(fā)展，那么到2010年淮安市城鎮(zhèn)人口將達到239.76萬人，淮安市的城市化水平則達到51％左右。大大超出以本地城市化為主導的發(fā)展模式下的預期水平。

(二)淮安城市化發(fā)展戰(zhàn)略路徑的選擇

綜合前述兩種預測結(jié)果，為了實現(xiàn)淮安與江蘇省整體城市化發(fā)展進度相適應(yīng)，到2010年左右達到江蘇省平均水平的目標，就必須將區(qū)內(nèi)的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去。年輸出勞動力目標達到10萬人左右，這是因地制宜地選擇具有淮安特色的城市化發(fā)展道路的根本所在，是加快淮安城市化的有效途徑，也是淮安城市化發(fā)展的必然規(guī)律。這樣，預計到2010年，全市實有總?cè)丝跒?91.69萬人，其中城鎮(zhèn)人口為240.93萬人，凈增50.46萬人，增長率為26.49％；農(nóng)村人口為250.76萬人，凈減少82.83萬人，減少率為24.83％；城市化水平達到49％，年均提高2個百分點左右。

按照淮安市委、市政府的統(tǒng)一部署，目標到2015年淮安要全面實現(xiàn)小康，即人均GDP達到30 00美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到2 000美元，農(nóng)村人均純收入達到1 000美元，城鎮(zhèn)化率達到50％。筆者認為，按照上述城市化發(fā)展模式和路徑，淮安至201 1年前后，城市化發(fā)展水平將達到小康標準，比預定目標提前近5年，將為蘇北地區(qū)乃至全省實現(xiàn)小康作出重要貢獻。但是，總體來看，淮安市的城市化進程正處于快速城市化時期，借鑒國外城市化的發(fā)展歷程，要達到穩(wěn)定發(fā)展階段即實現(xiàn)70％的城市化率，至少還需要15～20年左右的時間。

(三)淮安城市化發(fā)展戰(zhàn)略實施的對策措施

為適應(yīng)城市化快速發(fā)展的要求，作為蘇北地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，淮安應(yīng)從區(qū)域一體化發(fā)展的角度人手，合理控制區(qū)域性要素供給導向，并以此有效引導對城市化發(fā)展需求，具體對策如下:

1極化城市(鎮(zhèn))

按照區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體要求，依據(jù)淮安市區(qū)域空間發(fā)展現(xiàn)狀(見表6)，淮安應(yīng)建立以大城市為主導，以新城

(衛(wèi)星城市)為骨干，以各類專業(yè)化特色小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建主城——副中心區(qū)——新城一重點中心鎮(zhèn)——般鎮(zhèn)——農(nóng)村集中居住社區(qū)等六級配套完善、布局合理、各具特色、功能互補的城鎮(zhèn)體系，城市空間發(fā)展形成“一主一副四城、三淮一體”的新格局(見圖4)。其中。一主即淮安主城區(qū)(清河、青浦和淮陰等三區(qū))，一副為淮安的城市副中心地區(qū)即楚州區(qū)，“一主一副”構(gòu)成了淮安中心城市的總體構(gòu)架；四城為四個新城，即漣水縣、洪澤縣、金湖縣、盱眙縣等四個縣城鎮(zhèn)?？傊?，“一主一副四城”是淮安城市內(nèi)涵提升與外延發(fā)展的戰(zhàn)略重點，也是今后加速淮安城市化進程的重點區(qū)域。

(1)提升中心城市功能?；窗仓行某鞘邪ㄖ鞒菂^(qū)和楚州副中心地區(qū)，在空間形態(tài)上形成“啞鈴型”、雙中心的城市空間發(fā)展格局。目前，淮安市區(qū)面積3171平方公里，建成區(qū)面積約80平方公里.市區(qū)人口近270萬，建成區(qū)人口只有80萬左右，中心城市的首位度還不高，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用還未得到有效發(fā)揮。今后，應(yīng)按照大城市標準建設(shè)中心城區(qū)，逐步完善和提升綜合服務(wù)功能，成為蘇北地區(qū)重要的區(qū)域性中心城市，積極輻射本市范圍的包括漣水縣、洪澤縣等在內(nèi)的各轄縣，同時還輻射包括淮安周邊的沭陽、泅陽、灌南等蘇北中部地區(qū)，帶動蘇北振興的火車頭。

(2)壯大縣城規(guī)模。目前。淮安缺少中等城市這個中間強勢平臺，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)力之間的梯度傳遞和優(yōu)勢互補。根據(jù)當前淮安市農(nóng)村剩余勞動力空間轉(zhuǎn)移的特征，積極建設(shè)中等規(guī)模的新城，是完善淮安城鎮(zhèn)體系，加快淮安城市化進程的關(guān)鍵所在。在增強和提升中心城市服務(wù)功能的同時。應(yīng)有效引導生產(chǎn)功能向外圍的新城或縣城集聚，開發(fā)成為區(qū)域經(jīng)濟的次級增長中心。今后應(yīng)按照中等城市標準建設(shè)縣城，按照新城功能配置要求建設(shè)縣城，努力把現(xiàn)有4個縣城培育成為人口規(guī)模超過20萬人口的相對獨立完整、功能齊全、設(shè)施完善、生態(tài)型的中等城市，成為淮安中心城市向市域輻射帶動的重要傳介和支撐節(jié)點。

(3)聚合城鎮(zhèn)。分階段、有重點地開展小城鎮(zhèn)建設(shè)。其一，有重點、有選擇地培育和建設(shè)原有基礎(chǔ)較好、區(qū)域地位較高、發(fā)展?jié)摿^大的重點中心鎮(zhèn)，政府給予足夠的財政支持和政策扶持，按照小城市建設(shè)標準建設(shè)，成為功能完善、設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美、適宜人居的綜合型片區(qū)中心，使之承擔起縣域城鄉(xiāng)空間聯(lián)系的樞紐功能，成為帶動縣域經(jīng)濟快速增長的極化中心和重要增長點；其二，對于那些具有一定經(jīng)濟活力和人文基礎(chǔ)并具較強發(fā)展?jié)摿Φ奶厣〕擎?zhèn)，可采取市場推動、政府政策引導的方針，建設(shè)一批品牌突出、個性鮮明、功能獨特、經(jīng)濟較為發(fā)達的專業(yè)化特色小城鎮(zhèn)，培育成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，主要承擔一定量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移人員；其三，其余發(fā)展缺乏活力、財政嚴重虧損的城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)集鎮(zhèn)則不再鼓勵其發(fā)展城鎮(zhèn)功能，逐步撤并并引導其轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集中居住社區(qū)。

(4)村莊整治:加強居民點整理力度，改善住區(qū)環(huán)境和秩序，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。以合理的農(nóng)業(yè)耕作半徑為指導，將分散、無序、粗放的農(nóng)村聚落通過撤銷、搬遷、合并等方式，提高土地利用效率，建設(shè)適合居住和生產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)。

2要素集聚

按照加速城市化進程的要求，在全市城鄉(xiāng)一體化范圍內(nèi)，實施“三個集中”發(fā)展策略，即人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中。

(1)人口向城鎮(zhèn)集中

積極引導人口向中心城區(qū)、新城和城鎮(zhèn)集中，對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有所傾斜，實現(xiàn)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化空間布點的有效配合，引導農(nóng)民集中居住?？芍鸩礁母镟l(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府，實行縣級地方政府直接管理農(nóng)村社區(qū)的模式，按照城鎮(zhèn)建設(shè)標準開展新社區(qū)建設(shè)。

(2)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中

產(chǎn)業(yè)集群是提高區(qū)域經(jīng)濟市場競爭力的有效途徑，企業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群化符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。今后淮安應(yīng)把以企業(yè)為重點的發(fā)展觀轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)業(yè)集群為重點的發(fā)展觀，鼓勵產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，形成具有一定競爭能力的產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)由追逐單個企業(yè)效益的提高轉(zhuǎn)變?yōu)樽分饏^(qū)域產(chǎn)業(yè)集群效益的最大。根據(jù)梯度推移與反梯度理論，在主動接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，依托優(yōu)勢資源和競爭優(yōu)勢，重視新技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、職業(yè)技術(shù)教育、都市特色農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游和紅色旅游等產(chǎn)業(yè)集群。

(3)農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中

改變無序、低效的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。同時，淮安農(nóng)業(yè)發(fā)展定位應(yīng)立足于面向周邊大都市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)基地和加工基地，特別是利用淮安水域資源，發(fā)展水產(chǎn)品養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，逐步促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。

3勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化

目前，淮安農(nóng)村勞動力剩余嚴重，高達110萬人左右，而且農(nóng)村勞動力總體素質(zhì)偏低，初中學歷以下勞動力占總數(shù)的比重高達85.77％，同時，勞動力仍以本地就業(yè)為主。實踐證明，資金、勞動力的流通是促進欠發(fā)達地區(qū)逐步發(fā)展的行之有效的有力手段。例如，20世紀80年代以來，從四川、江西、湖南、安徽、廣西等地涌進的民工達650萬以上，他們不僅解決了廣東經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的需求，而且這些外出的民工回鄉(xiāng)后帶回的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗對振興欠發(fā)達地區(qū)起到了重要作用。所以，當前大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力是解決淮安三農(nóng)問題的關(guān)鍵。未來淮安勞動力轉(zhuǎn)移的方向應(yīng)以勞務(wù)輸出為導向，輔以一定的就地轉(zhuǎn)移，形成勞動力的雙向轉(zhuǎn)移格局。在發(fā)展思路上，適應(yīng)當前長三角快速發(fā)展和東北老工業(yè)基地振興的重大發(fā)展契機，立足“南下北上”，以勞務(wù)輸出為切入點，實現(xiàn)勞務(wù)產(chǎn)業(yè)化(見圖5)。以城市社區(qū)三產(chǎn)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、個私經(jīng)濟等勞動密集型產(chǎn)業(yè)為吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的新增長點；積極推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)統(tǒng)一市場；加強勞務(wù)輸出的組織、培訓、管理與服務(wù)；加大戶籍、社會保障、土地流轉(zhuǎn)等制度配套改革力度，形成一條多渠道、多層次復合型的勞動力有序轉(zhuǎn)移之路，將淮安打造成為長三角技術(shù)工人的孵化基地和供應(yīng)基地。

4特色塑造

城市特色是一座城市的個性、城市的品牌，是城市競爭力不可缺少的條件和標志，城市沒有特色就沒有吸引力和競爭力，就失去了城市發(fā)展的根基?；窗矐?yīng)該積極與長三角地區(qū)周邊中心城市形成“功能互補、分工明確、錯位發(fā)展、差異競爭”的功能定位，才能不斷提升淮安城市功能和形象，可概括為:以運河文化、紅色旅游為主題的全國知名旅游城市、國家歷史文化名城、長三角職業(yè)技術(shù)教育基地、蘇北地區(qū)新型工業(yè)化基地、生態(tài)綠城。今后緊緊圍繞特色塑造，精心打造城市名片，全面提升淮安的城市形象，不斷增強城市競爭力和吸引力。

5制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是當前社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中加快城市化的重要途徑和關(guān)鍵。其一，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局?？刂埔话阈〕擎?zhèn)無序低效擴張。今后應(yīng)將現(xiàn)有116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并到60個左右的建制鎮(zhèn)，進一步提高城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和集聚效益。其二，淡化“市管縣”體制，逐步擴充縣級政府的權(quán)利。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求出發(fā)，縣域經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)享有更大的自主性。今后，淮安市里應(yīng)重視把一部分審批權(quán)直接下放給縣級政府，以提高縣級政府管理的靈活性，同時，相應(yīng)提高縣級的財政能力。此外，對于重點中心鎮(zhèn)也應(yīng)給予更大的經(jīng)濟自主權(quán)。其三，拓寬城市發(fā)展資金來源，實現(xiàn)城市建設(shè)機制創(chuàng)新。一是不斷深化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)體制改革，開放投資市場，實行市場化運作，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的政策機制創(chuàng)新；二是通過盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)，來解決部分建設(shè)資金，作為重大城市建設(shè)項目的資本金等。

三、結(jié)論

欠發(fā)達地區(qū)的城市化沒有既有的模式可尋，應(yīng)勇于在發(fā)展中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。欠發(fā)達地區(qū)的城市要靠自身的經(jīng)濟積累最終達到一個相對發(fā)達的發(fā)展水平幾乎是難以實現(xiàn)的。因此，其城市化發(fā)展戰(zhàn)略注重由內(nèi)生增長轉(zhuǎn)變內(nèi)外力量的協(xié)同并重，而依托于自身優(yōu)勢資源，積極承接區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和功能擴散，加快勞務(wù)輸出，形成專業(yè)化的地方競爭優(yōu)勢，融入?yún)^(qū)域一體化分工網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該是比較明智的。

就淮安而言，通過市域?qū)用娴纳鐣?、?jīng)濟、空間和政策的合理指引，充分發(fā)揮其后發(fā)優(yōu)勢，因地制宜地制定具有自身特色的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，進而為城市的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其中的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變城市化發(fā)展的戰(zhàn)略導向與路徑，實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”:第一，由依賴發(fā)達地區(qū)擴散的被動城市化向與發(fā)達地區(qū)合理對接的主動城市化轉(zhuǎn)變。如淮安應(yīng)通過積極融入南京都市圈進而融入長三角一體化進程，發(fā)揮其腹地職能，融入?yún)^(qū)域分工體系；第二，由封閉型城市化向開放型城市化轉(zhuǎn)變。正確處理好人口與城市發(fā)展的關(guān)系，充分認識到農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移不能僅局限于本區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)建立剩余勞力向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移的機制，將勞動力轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略作為城市化發(fā)展戰(zhàn)略的重點；第三，由分散建設(shè)轉(zhuǎn)向集中建設(shè)，更有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。基于開發(fā)建設(shè)的成本一效益原則，而且欠發(fā)達地區(qū)大多還處于集聚城市化階段，因此應(yīng)強調(diào)集中建設(shè)中心城市、新城和重點城鎮(zhèn)，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點，成為帶動廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要節(jié)點。

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