地方政府土地違法行為探析

陳　鵬

摘要：土地，是人類賴以生存的基礎(chǔ)。時至今日，隨著人類認識和改造自然能力的增強，土地已成為食物生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)“爭奪”的焦點。各類“中國特色”的土地違法案件層出不窮，其中以地方政府土地違法問題最為突出。因此，從體制、機制、法制的角度認識和完善當前我國地方政府土地違法行為已成為亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：地方政府；土地；違法行為

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0129-03

自2004年以來，國務(wù)院統(tǒng)一部署，在全國范圍內(nèi)開展了前所未有的土地市場秩序的治理整頓工作，查處了大量的土地違法案件。然而，面對人多地少的現(xiàn)實情況，發(fā)展經(jīng)濟與占用土地的矛盾越發(fā)顯得尖銳，土地違法案件愈演愈烈，且查處的難度越來越大。這些問題表面看來是個人與企業(yè)等違法亂占土地，但其本質(zhì)卻在于地方政府的違法行為。

一、地方政府土地違法行為的表現(xiàn)及特點

(一)土地違法行為的表現(xiàn)

隨著我國經(jīng)濟活動的日益國際化，各地經(jīng)濟建設(shè)項目增多，特別是民營企業(yè)、招商引資企業(yè)，城市(鎮(zhèn))建設(shè)以及國家能源、交通、通訊等設(shè)施建設(shè)對土地的需求量也隨之增大，且時間緊迫，有些地方政府以“發(fā)展是第一要務(wù)”為理由，不惜違反國家的土地法律與政策。

有些地方擅自修改土地利用總體規(guī)劃，采用拆分的手段?；麨榱闩?，把審批權(quán)下放；有些地方在掛牌出讓過程中，搞違規(guī)操作，按照事先約定的開發(fā)商的情況，“量體裁衣”制定相應(yīng)的競爭條件，與“公開、公正、公平”的競爭原則背道而馳。還有些地方縣、鄉(xiāng)政府公開出面以“以租代征”的方式，違法、違規(guī)占用大量耕地甚至基本農(nóng)田。最主要的是有些地方政府或者默許企業(yè)違法占有土地；或者違法審批土地使用權(quán)；甚至直接幫助企業(yè)規(guī)避法律等等。這些都說明了地方政府以各種形式變相違法，是土地違法案件中的核心主體。

(二)土地違法行為的特點

1政府違法用地的盲從性

一些政府或領(lǐng)導在思想上沒有與黨中央提出的科學發(fā)展觀保持一致，更沒有認識到十七大報告中關(guān)于“生態(tài)文明”建設(shè)的重要性，使中央的宏觀調(diào)控政策成為一紙空文。有令不行、有禁不止在個別地區(qū)的土地問題上比較明顯。地方政府仍盲目地將土地作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿，犧牲國有資產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境成為其大搞經(jīng)濟建設(shè)的主要手段。這種一切都要給經(jīng)濟建設(shè)讓路的陳舊思想觀念，不僅嚴重侵蝕著我國有限的耕地資源，更不利于經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展，給人與自然的和諧發(fā)展帶來巨大的威脅。

2政府違法用地的侵害性

地方政府土地違法或地方政府主導下的違法占地行為，直接侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。一些地方政府或領(lǐng)導法制觀念淡薄，違反國家法令和人民群眾意愿，非法批準征用占用農(nóng)民土地，甚至動用警力非法羈押反對非法征地的農(nóng)民，低標準土地補償和拖欠征地補償費現(xiàn)象普遍存在。土地補償采取低標準，是與土地低地價出讓相聯(lián)系的，政府手中的錢不多，又互相攀比低地價出讓土地；要征地，就只能少給農(nóng)民，實行低標準的補償。不僅如此，還拖欠征地補償費。

3政府違法用地的權(quán)威性

地方政府作為當?shù)刈罡叩男姓C關(guān)，擁有至高無上的權(quán)利。為了地方經(jīng)濟發(fā)展或政績，政府只根據(jù)自己的主觀意愿行事，無視國土管理部門的監(jiān)督和制約，想怎樣干就怎么樣干。為了一個或一批重大項目的盡快落實，往往自行規(guī)劃、自行用地、自行審批、自行收費等。如為了招商引資，可以任意減免土地稅費，個別地方甚至“零地價”，根本不受法律約束。

4政府違法用地執(zhí)行難

對以政府為主導的土地違法行為的查處，領(lǐng)導庇護、干預，另外就是土地執(zhí)法監(jiān)察部門沒有過硬的查處手段。由于此類土地違法行為大都涉及政府，因此，土地管理部門立案查處一件違法案件，公開說情者紛至沓來，干擾了土地部門依法查處，而現(xiàn)行的土地管理體制又相對薄弱，使得執(zhí)法部門又很難嚴肅執(zhí)法，久而久之也就雷聲大雨點小了。

二、地方政府土地違法行為存在的根源

眾所周知，土地是農(nóng)民的命根，也是國家的命根。我國雖然國土面積較大，但耕地面積卻很少，人均耕地面積更少，我國的耕地面積只占世界耕地面積的7％，卻要養(yǎng)活占世界總?cè)丝?1％的人口?？梢?，耕地對我國多么重要。然而，如此嚴峻的問題，對地方政府官員來說卻熟視無睹，一例例鮮活的土地違法案件擺在眼前，一個個過去曾經(jīng)提供糧食的農(nóng)民，由于耕地的大量被占用，如今也變成了消耗糧食的“城市居民”。而地方政府的不法行為仍在繼續(xù)，這不僅是私欲的膨脹，也有機制和體制的原因。

(一)發(fā)展地方經(jīng)濟誘使政府違法

地方政府土地違法最主要的原因來源于發(fā)展地方經(jīng)濟。雖然經(jīng)濟發(fā)展是第一要務(wù)，但對于如何發(fā)展、怎樣發(fā)展才能使經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等一系列的相關(guān)問題互相協(xié)調(diào)、不相矛盾卻成為當前的關(guān)鍵。地方政府對于本地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)，沒有做到宏觀調(diào)控、規(guī)劃引導、審查監(jiān)督。而是采用直接參與的手法，對地方經(jīng)濟進行干預。在發(fā)展經(jīng)濟過程中，不從當?shù)氐膶嶋H出發(fā)，不從全局的利益出發(fā)，更忘記了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求；為了局部利益，為了完成經(jīng)濟指標，為了政府和個人的政績，想方設(shè)法招商引資，或在背后支持、默許非法搭建、私占擴建等公開的土地違法行為，造成了地方政府主導下的土地違法行為的屢禁不止。

(二)土地法律法規(guī)體系存在缺陷

我國已基本確立和完善了國有土地資源管理體制和制度，以及圍繞土地管理體制和制度而制定的各項法律、法規(guī)。但就地方政府土地違法的各類案件來看，卻沒有專項的法律、法規(guī)作為依照，如現(xiàn)行的法律無法解決農(nóng)業(yè)用地與宅基地財產(chǎn)權(quán)歸屬的相互轉(zhuǎn)化問題。而對于政府主導下的非法占地，給予農(nóng)民低標準土地補償和拖欠征地補償費現(xiàn)象也無法律規(guī)定。即便有所規(guī)定，法律法規(guī)執(zhí)行性與操作性差也使得此類土地違法案件久治不絕。

(三)執(zhí)法機關(guān)監(jiān)督無力，監(jiān)察人員力量薄弱

地方政府或地方政府主導下的土地違法案件往往與某些部門領(lǐng)導相牽連，國土資源執(zhí)法監(jiān)察對于此類土地違法案件的查處慎之又慎，畏首畏尾，給執(zhí)法監(jiān)督檢查工作設(shè)下了重重障礙。因此，執(zhí)法機關(guān)在處理地方政府土地違法案件過程中，往往不能堅持原則，以罰代法，敷衍了事，批評了事，罰款了事，或者只處理事，不處理人，對土地違法主體產(chǎn)生不了震懾作用，致使這類特殊主體的土地違法行為愈演愈烈。再加之。土地執(zhí)法監(jiān)察人員有限，沒有獨立的辦案權(quán)力，辦案過程中又時常遇到政府領(lǐng)導插手干預，也助長了政府土地違法的不正之風。

(四)土地管理體制漏洞百出

現(xiàn)行的土地管理體制實行的是省以下垂直管理的土地管理體制。各級國土資源管理部門隸屬同級人民政府，市、縣國土主管部門為當?shù)卣墓ぷ鞑块T，人員編制由地方政府管理，土地管理部門領(lǐng)導班子的任免還需要征求地方的意見，實際工作中難免要受地方的制約。這種管理體制決定了國土資源管理部門對同級政府違法行為的無能為力、監(jiān)督失

效。個別地方的國土資源管理部門實際上已成為政府違法行為的策劃者甚者操作者。

(五)不顧法律和政策，政績就是硬道理

一些地方政府本著錯誤的“政績觀”或口頭同意或支持默許，或暗中運作指示違法批地行為。而用地者往往也得了關(guān)照口風緊閉，使違法批地難以取證。致使違法行為無從查處，支持違法的黨政領(lǐng)導也得不到應(yīng)有的懲罰。由于善于利用土地這個“資源”，不知有多少地方政府官員因此“榮升”，因此獲得諸多殊榮。但是，因此而帶來的耕地大量減少的問題，卻放在了我們的面前，放在了后人的面前，放在了各種矛盾和問題的面前。更重要的，面對這么嚴峻的問題，地方政府官員似乎并沒有引起高度的重視，他們在繼續(xù)著前任的做法、高舉著前任的“旗幟”，繼續(xù)用土地換發(fā)展，用土地求政績。以至于繼續(xù)頂風作案、頂風違法批地。

三、制止地方政府土地違法行為的對策

面對地方政府如此不顧全局、不顧長遠、不顧人與自然的和諧、不顧中央的三令五申，任意的土地違法，我們應(yīng)當通過以往土地違法行為的分析，真正、切實地加快制度建設(shè)的步伐，從源頭上加以解決。

(一)規(guī)劃法律法規(guī)，增強法律威懾力

我國近年來在土地立法上的成效還算顯著，但現(xiàn)行的地方政府土地違法案件所能依據(jù)的法律、法規(guī)仍不完善，基本屬于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動狀態(tài)，而且效果也不明顯。因此。我國土地管理法律、法規(guī)的改革應(yīng)從制定“專項規(guī)章”著手，建立一套獨立、完善的特殊主體土地違法的依據(jù)和查處法規(guī)。使得各類政府及政府主導下的土地違法案件出現(xiàn)之后有法可依，以達到保證耕地安全，保護農(nóng)民合法權(quán)益的目的。同時，應(yīng)增設(shè)法律條款，賦予土地執(zhí)法部門可操作制止權(quán)、查封權(quán)和強制拆除權(quán)，根據(jù)我國國情、土地執(zhí)法的艱難性，應(yīng)制定出一套簡便易操作的土地行政執(zhí)法新程序，提高執(zhí)法效率。

(二)建立一個嚴格高效的土地監(jiān)察委員會

我國現(xiàn)行的土地執(zhí)法監(jiān)察機關(guān)，在執(zhí)法過程中，不同程度地存在監(jiān)察不到位，監(jiān)察力度弱的現(xiàn)象，使我國的地方監(jiān)察機制形同虛設(shè)。因此，筆者建議，建立隸屬于國土資源部的土地監(jiān)察委員會，其派出機構(gòu)可以分布于全國的各個地區(qū)，本著預防為主、預防和查處相結(jié)合的原則，加大對地方政府土地違法的巡查力度，做到早發(fā)現(xiàn)早處理，爭取將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。另外，由于土地執(zhí)法監(jiān)察人員有限，地方政府土地違法案件量大，往往多發(fā)生在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。所以，我們必須充分調(diào)動農(nóng)村基層組織和廣大農(nóng)民的積極性，在農(nóng)村設(shè)立土地執(zhí)法監(jiān)督員，建立群防群治的土地執(zhí)法體系，使農(nóng)民真正參與到土地違法案件中去，保障自己的合法權(quán)益不受侵害。

(三)從根本上改革土地征用制度

地方政府濫用征地權(quán)利，導致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費。通過改革現(xiàn)行的土地征用制度，一方面，建立市場化的征地補償機制。征購農(nóng)民集體土地應(yīng)按照公正、公開、平等的市場價格定價的原則進行。另一方面，要保障失地農(nóng)民的權(quán)益。隨著城市化進程的加快，失地農(nóng)民越來越多。農(nóng)民失地，失去的不僅是土地本身，而且還失去了包括土地財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)和就業(yè)權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)益。失去土地的農(nóng)民在再就業(yè)問題上應(yīng)當?shù)玫秸行У姆龀郑⑾碛挟數(shù)爻鞘芯用裣碛械乃惺I(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等同等待遇。

(四)增加對地方政府領(lǐng)導的考評問責制

首先，幫助各級地方政府領(lǐng)導轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立起科學發(fā)展觀和正確的政績觀。當今，我們已不再把單純的追求經(jīng)濟增長作為實現(xiàn)人類發(fā)展的首要目標，取而代之是人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然的平衡生存。因而地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，就必須處理好經(jīng)濟建設(shè)和資源保護的關(guān)系。其次，中央政府應(yīng)采取切實的措施使地方政府領(lǐng)導僅從宏觀調(diào)控、監(jiān)督協(xié)調(diào)等方面扶植經(jīng)濟發(fā)展。不要直接參與、干預，或成為違法主體。最后，對于參與、支持土地違法的地方政府及領(lǐng)導要堅決地實施司法問責，或追究刑事責任，或查處相關(guān)問題，要做到“有責必問”，決不手軟。

(五)利用司法手段介入地方政府土地違法行為

對于地方政府的土地違法行為，受侵害的主體大多都是農(nóng)民，而農(nóng)民往往又不懂得如何保護自己的合法權(quán)益。因此，筆者認為，應(yīng)允許受到侵害的農(nóng)民有權(quán)利向法院提起訴訟。而法院更應(yīng)該本著“公平、公正、公開”的原則，依法辦案，決不偏袒。

在構(gòu)建和諧社會的今天，在發(fā)展社會主義新農(nóng)村的過程中，如何使物質(zhì)文明、政治文明、精神文明與生態(tài)文明相互協(xié)調(diào)，如何使我們賴以生存的土地資源持續(xù)發(fā)展，都是一個關(guān)乎我們國計民生的戰(zhàn)略性的大問題。

[責任編輯孫莉艷]