核實耕地面積問題淺議

才立新　司維茜

摘要：農業(yè)普查工作的一項重要任務就是查準、查實農業(yè)用地面積指標。在農業(yè)用地面積指標中，耕地面積作為直接涉及農民群眾切身利益的指標，是重點和難點。第二次全國農業(yè)普查要取得成功，必須查準、查實耕地面積。最好的方法就是由各級農業(yè)普查機構組織相關部門聯(lián)合行動，采取以居民組為起點，以各村民委員會現(xiàn)行掌握的賬面面積為基礎，以分登記抽戶實測為手段，以航測、詳查數(shù)據(jù)為參考依據(jù)評估的辦法進行核查，核實到村級。

關鍵詞：農業(yè)普查；耕地面積；抽樣方法

中圖分類號：F302.5文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0055-02

農業(yè)普查工作的一項重要任務就是查準、查實農業(yè)用地面積指標。在農業(yè)用地面積指標中，耕地面積作為直接涉及千千萬萬農民群眾切身利益的指標，是重點和難點。第一次全國農業(yè)普查工作的實踐已經證明，要通過逐戶普查登記的手段來搞準搞實耕地面積，在現(xiàn)實情況下很難達到目的。本文試從對影響耕地面積數(shù)據(jù)失真(或差異)的因素分析人手，采用抽樣方法核實耕地面積的具體辦法、可行性等問題談點粗淺的認識與思考。

一、影響耕地面積數(shù)據(jù)失真(或差異)的主要因素

要搞準耕地面積，必須首先具體分析影響耕地面積準確性的因素。在多年的農村統(tǒng)計工作實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)影響耕地面積數(shù)據(jù)失真(或差異)的因素主要表現(xiàn)在以下幾個方面

一是歷史原因。應該說，中華人民共和國建國以來，我國按照計劃經濟的模式建立了一套比較科學完整的農業(yè)統(tǒng)計全面報表制度，取得了較為準確的耕地面積數(shù)據(jù)。只是后來由于受極左路線的影響，使統(tǒng)計基礎工作遭到嚴重破壞。當時，全國許多地方為實現(xiàn)“超綱要、跨黃河”的目標而瞞報耕地面積，留“黑地”、種“幫忙田”的現(xiàn)象在那些年屢見不鮮，因而才導致了耕地面積數(shù)據(jù)的嚴重失真。二是政策、利益因素的驅使導致將錯就錯。農村實行“聯(lián)產承包責任制”以前，我國農村實行的是“三級所有、隊為基礎”的體制，生產隊是基本生產單位。實行責任制以后，原來的生產隊變成了居民組，在承包到戶及以后的延包過程中，都是按照已經基本失真的原賬面面積數(shù)據(jù)對耕地進行的分配或調整。因為這項工作涉及到千家萬戶農民群眾的切身利益，農民群眾十分關注。所以當時各地都結合各地的實際情況做了十分細致的工作，采取了多種多樣的辦法，雖然形式不一，但必須做到基本公平合理，否則群眾通不過。因此可以說，各居民組在分地時應該基本掌握了比較準確的耕地面積資料。但由于涉及農民切身利益，當時各地對耕地面積數(shù)據(jù)都未進行修改訂正，仍以原賬面面積為基礎分劈到戶并上報耕地面積報表。三是第一次全國農業(yè)普查沒有從根本上解決耕地面積數(shù)據(jù)上的歷史遺留問題。第一次全國農業(yè)普查過程中，采取由土地管理部門根據(jù)全國范圍的航測資料，結合一次性詳查核實數(shù)據(jù)確定耕地面積的辦法，只得到了耕地面積的宏觀概況，未能取得縣以下基層政府和群眾自治性組織的廣泛認同。雖然后來在全國范圍內開展了一次農業(yè)普查與常規(guī)農業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)銜接工作，但耕地面積數(shù)據(jù)只銜接到縣一級。因此，由村級起報的耕地面積數(shù)據(jù)與縣以上土地管理部門掌握的數(shù)據(jù)仍有較大的差異。無奈之下，縣以上統(tǒng)計部門只好以同級土地管理部門掌握的數(shù)據(jù)為準逐級上報。四是耕地面積動態(tài)變動情況復雜。耕地面積是一個動態(tài)數(shù)據(jù)，第一次全國農業(yè)普查至今已十年時間，十年來，耕地面積在實際上發(fā)生了較大變化?；ㄕ嫉亍a業(yè)結構調整占地、因災廢棄等減少因素和新開荒地、開邊展沿等增加因素并存。對每一個農戶來說，大部分愿意把減少的面積如實申報，但對增加的耕地不愿申報或盡量少報；從基層組織來講，由于受耕地管理動態(tài)平衡政策的影響，因對減少的耕地面積無法補足而存在瞞報現(xiàn)象。

上述幾個因素既有歷史遺留問題，又有現(xiàn)實的主、客觀原因；既有內在的互為因果的聯(lián)系，又客觀獨立地存在。受以上幾個方面因素的影響，一方面，導致耕地面積數(shù)據(jù)失真，使各級黨政領導和有關部門難以取舍，無法科學決策；另一方面，給搞準搞實耕地面積帶來了一定的難度，無論是統(tǒng)計部門還是土地管理部門在現(xiàn)實情況下單靠自身的力量都難以掌握真實準確的耕地面積數(shù)據(jù)。

二、關于用抽樣方法核實耕地面積具體辦法的初步設想

第二次全國農業(yè)普查要取得成功，必須查準查實耕地面積，取得一個令各級黨政領導和社會各方面都比較認可或信服的數(shù)據(jù)。那么，怎樣才能搞準耕地面積呢?究竟要搞準到哪一級呢?筆者認為，最好的方法就是由各級農業(yè)普查機構組織相關部門聯(lián)合行動，采取以居民組(原生產隊)為起點，以各村民委員會現(xiàn)行掌握的賬面面積為基礎，以分等級抽戶實測為手段，以航測、詳查數(shù)據(jù)為參考依據(jù)評估的辦法進行核查，核實到村級。具體做法是：

(一)操作規(guī)程

1核定各組給類等級耕地的帳面原報面積

核查人員要將各居民組的耕地按自然地塊逐組、逐塊登記，核準各自然地塊上各類等級耕地的賬面原報面積，求出各組各類等級耕地的賬面原報面積。

2抽戶實測，求出丈量系數(shù)

在求出各組各類等級耕地的賬面原報面積的基礎上，在各類等級內隨機抽取1～2戶農戶，對該農戶所分得的該等級耕地進行實測丈量(丈量時要包括開邊展沿面積)，求出各類等級耕地的丈量系數(shù)。

各類等級該等級內抽中農戶的實測面積

耕地的丈=x100％

量系數(shù)該等級內抽中農戶的賬面原報面積

3查清各組未計入耕地面積的新開荒地面積和已經占用(或廢棄)而未核減的耕地面積

4推算

(1)各組某等級耕地丈量面積=該組該等級耕地的賬面原報面積*該組該等級耕地的丈量系數(shù)

(2)各組核實的耕地面積=該組各等級耕地丈量面積之和+該組未計人耕地面積的新開荒地面積-該組已經占用(或廢棄)而未核減的耕地面積

(3)全村核實的耕地面積=各組核實的耕地面積之和

5質量控制

對耕地面積核查工作，各級農業(yè)普查機構要抓好工作質量和數(shù)據(jù)質量控制工作，都要組織力量深入基層檢查指導。省級抽查不少于村總數(shù)的0.5％、市級抽查不少于村總數(shù)的5％、縣級要組織力量采取分片包鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的辦法，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少要抽查3個村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級要組織強有力的工作組深入各村，采取一跟到底的辦法認真抓好核查工作。同時，各縣市區(qū)農調隊還要利用農產量抽樣調查網點進行實測，求得全縣耕地面積的丈量系數(shù)。

6，評估論證

數(shù)據(jù)逐級匯總上報后，鄉(xiāng)以上各級普查機構要組織有關人員組成評估小組以耕地航測、詳查數(shù)據(jù)為參考，結合抽查情況和抽樣調查數(shù)據(jù)進行評估論證，提出評估報告。

三、關于用抽樣方法核實耕地面積的可行性論證

首先，從實踐上看，在現(xiàn)實情況下，通過逐戶調查登記難以取得準確的耕地面積數(shù)據(jù)，而通過航測、詳查雖能取得

較為準確的宏觀數(shù)據(jù)，但不能取得較為準確的基層數(shù)據(jù)，難以滿足分級決策的需要。而采用組為起點、核實到村的抽樣核查辦法，一是能取得較為準確的分村耕地面積數(shù)據(jù)；二是從技術和人力、經費等方面是完全可以承受的；三是基層干部群眾排斥情緒小，容易接受。因此，只要組織措施得力、宣傳工作到位、方法得當，就一定能夠查準查實耕地面積數(shù)據(jù)。而這些，正是作為一項政府行為的農業(yè)普查工作所具有的優(yōu)勢。

其次，從理論上講，抽樣核查的科學性與可操作性為搞準耕地面積提供了方法保證。一是多年來抽樣調查方法在農村統(tǒng)計工作中得到廣泛應用，如農產量調查、人均收入調查等。基層會統(tǒng)人員對抽樣理論和方法有了一定的了解和掌握，為抽樣方法在核實耕地面積工作中的應用奠定了堅實的基礎；二是分等級抽戶實地測量減少了工作量，在同一耕地等級內，戶與戶人均耕地面積差異不大的實際，也使抽戶實測具有充分的可行性；三是各縣(市)區(qū)農調隊直接掌握的農產量調查網點，為各級宏觀調控核查工作質量提供了依據(jù)。

最后，先進地區(qū)的成功經驗證明了抽樣核查方法的可行性。今年上半年，甘肅省通渭縣選擇北城鄉(xiāng)徐陽村進行了一次采用抽樣方法核查耕地面積的試點工作，取得了圓滿成功。

由此可見。在農業(yè)普查工作中，采用抽樣核查的辦法搞準耕地面積是切實可行的。

四、用抽樣方法核實耕地面積應注意的幾個問題

1耕地面積抽樣核查工作做為農業(yè)普查的有機組成部分，要在各級農業(yè)普查領導小組及其辦公室的統(tǒng)一領導、組織下進行。由國家提出統(tǒng)一要求，省、市普查辦會同統(tǒng)計、國土、農業(yè)等部門負責制定方案，縣(市)區(qū)普查辦制定具體實施細則，由鄉(xiāng)、村普查小組組織力量負責具體實施。其調查經費由縣級以上普查機構從農業(yè)普查經費中列支。在調查之前，要選調好普查員，普查員要吸納熟悉當?shù)厍闆r，群眾基礎好的人員，特別是要把現(xiàn)任或歷任的村組干部吸納到普查隊伍中。

2要從實際出發(fā)，因地制宜，確保工作質量。對人均耕地面積分布比較均勻，戶與戶之間耕地相差不是十分懸殊的村主要采取抽樣調查，對非農村住戶類農業(yè)生產單位的耕地面積核實工作，要根據(jù)實際情況，既可以采用抽樣方法，也可采用全面實測的方法。對面積較大的地塊運用GPS定位儀進行丈量，對面積較小的地塊則用測繩或米尺進行丈量。特別是在調查前必須做耐心細致的宣傳動員，一定要解除基層干部、群眾的思想顧慮，如實申報地塊，核準各等級耕地的原報賬面面積，嚴防遺漏。

3核查工作要嚴格貫徹執(zhí)行《統(tǒng)計法》，嚴肅調查紀律，認真執(zhí)行操作規(guī)程。對玩忽職守、敷衍了事、偽造、篡改調查資料、故意虛報、瞞報耕地面積的行為要嚴肅查處，對有關領導和直接責任人不但要給予經濟處罰，而且要視情節(jié)輕重追究黨紀、政紀責任。

4通過抽樣核查確定的村級耕地面積數(shù)據(jù)既不與農戶現(xiàn)有的耕地直接掛鉤，也不能作為各級政府兌現(xiàn)各項惠農政策和下達交納稅費等指標的依據(jù)。建議仍按原來第二輪土地承包合同或原來的上報面積來執(zhí)行。以避免在耕地丈量過程人為因素的影響，確保獲得比較準確的數(shù)據(jù)。

[責任編輯孫莉艷]