日本城市化加速時期政府就業(yè)政策及其啟示

劉東亮

摘要：日本城市化加速時期面臨著嚴(yán)重的就業(yè)問題，其政府的有關(guān)就業(yè)政策對就業(yè)問題的解決產(chǎn)生了積極作用。目前，中國正處于城市化加速發(fā)展的重要階段，面臨著更為嚴(yán)峻的就業(yè)壓力?？山梃b日本政府的經(jīng)驗：充分利用規(guī)模企業(yè)對就業(yè)的巨大作用；加強對勞動者進行職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者的素質(zhì)；在推進工業(yè)化的同時，著力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市化加速；勞動力轉(zhuǎn)移；就業(yè)政策；日本

中圖分類號：17249.3.313文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1008—6439(2008)03—0099—03

一、日本城市化加速時期的城鄉(xiāng)就業(yè)問題

1日本城市化的主要任務(wù)與城市化的加速

日本的城市化歷程可劃分為三個階段：(1)戰(zhàn)前城市化的初步發(fā)展。日本的城市化正式開始于20世紀(jì)20年代。全國168個城市人口在1930—1940年間平均增加27.11％。使人口的城市化率到1940年已達37.19％。(2)戰(zhàn)后經(jīng)濟高速增長時期的迅速城市化與三大都市圈的形成。從1955年起開始走向高速增長，這一進程至1973年，使日本從中等經(jīng)濟國一躍成為西方第二經(jīng)濟大國。經(jīng)濟的快速發(fā)展導(dǎo)致對勞動力需求的大幅增加，城市勞動力出現(xiàn)缺口，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移成為必然，此時城市化出現(xiàn)了加速發(fā)展的狀況，市區(qū)人口比重到1970年已達到70％以上。(3)后工業(yè)化時代的“一極集中”(再城市化)與分散并存的城市化。城市化進程表現(xiàn)出以下特征。第一，城市化水平繼續(xù)提高。城市人口比重1999年達到72.120％。第二，進入分散型的城市化階段。第三，東京的一極膨脹與再城市化。

總體上講，日本城市化的主要任務(wù)是：吸收農(nóng)村居民進入城市，一方面為工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供勞動力，另一方面減少農(nóng)村人口，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)民的生活水平。

2日本城市化加速時期的城鄉(xiāng)就業(yè)問題

世界城市化發(fā)展一般遵循s型曲線：即當(dāng)城市化水平低于30％時，城市化進程處于起步階段；當(dāng)城市化水平介于30％到70％之間時，城市化進程處于加速階段；而當(dāng)城市化水平高于70％時，城市化進程將處于成熟階段。如圖1所示。

從上文分析的日本城市化歷程我們可以看出日本城市化率30％－70％是在二戰(zhàn)后十年即1950到1970年，這正是其城市化進程加速階段。二戰(zhàn)后日本人口占世界的2.2％，土地占世界陸地面積的0.125％。其國土面積狹小、山多地少，可供農(nóng)業(yè)和除林業(yè)、開礦和水力發(fā)電以外的其他經(jīng)濟用途的平原不到1／5，其中耕地面積僅占全國土地面積的15％。1946年，日本農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全部就業(yè)人數(shù)的53.13％，農(nóng)村勞動力嚴(yán)重過剩，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模過小，耕地過于零碎，農(nóng)用機械應(yīng)用較少，農(nóng)業(yè)科研的發(fā)展相對落后，農(nóng)村勞動率低下，導(dǎo)致農(nóng)民的收入過低，生活水平低下；同時，在城市化加速前期，城市中企業(yè)發(fā)展規(guī)模相對較小，吸收勞動力的能力比較低下，城市還有高達1300萬人的失業(yè)人口。因此，這時的日本面臨著較為嚴(yán)重的就業(yè)壓力。

二、日本政府采取的主要對策

1總體思路

一方面以工業(yè)園區(qū)推動城市化的發(fā)展，從而控制城市失業(yè)率和吸收農(nóng)村剩余勞動力。即在全國選擇了一批地理條件比較優(yōu)越、適合工業(yè)開發(fā)、投資效果較好的中小型城市作為產(chǎn)業(yè)集聚的重點，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向這些城市集聚，以達到促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)新都市形成、帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、吸收農(nóng)村勞動力的目的。

另一方面通過加大對農(nóng)村地區(qū)的政府投資力度，促進科技、機械在農(nóng)村中的應(yīng)用從而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，改善農(nóng)民的生活水平。

2產(chǎn)業(yè)政策

50年代后期，日本經(jīng)濟走上了高速增長的道路，產(chǎn)業(yè)政策對象從基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向了新興和成長型產(chǎn)業(yè)，從原材料工業(yè)轉(zhuǎn)向了加工工業(yè)，政策重點從“瓶頸”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向了“支柱”產(chǎn)業(yè)和“出口先導(dǎo)”產(chǎn)業(yè)。重點扶持一批大型企業(yè)和企業(yè)集團。促進生產(chǎn)集中和規(guī)模經(jīng)濟的建立，允許成立“合理卡特爾”。

1963年，日本政府發(fā)表了《關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期展望》，核心是以建立新產(chǎn)業(yè)體制和進行以規(guī)模經(jīng)濟為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)改組，建立產(chǎn)業(yè)組織新秩序。

3人力資源開發(fā)，加強對于勞動者的職業(yè)培訓(xùn)

在這方面的法規(guī)依據(jù)是《能力開發(fā)促進法》。該法的主旨是促進和強化勞動者的職業(yè)培訓(xùn)和知識更新，以適應(yīng)就業(yè)崗位變化的需要。

政府的農(nóng)村教育政策為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移奠定了人力資本基礎(chǔ)。戰(zhàn)后，日本將義務(wù)教育年限從6年延長至9年，政府對教育特別是農(nóng)村教育的投資進一步加強。1965年至1973年期間，日本的公共教育投資年均增長17.16％，超過了同期經(jīng)濟增長率。

日本政府對農(nóng)民的職業(yè)教育也高度重視。1949年頒布《社會教育法》，利用公民館、圖書館等設(shè)施對農(nóng)村成人進行教育；1953年頒布《青年振興法》，由政府資助對青年農(nóng)民進行培訓(xùn)，從而使農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育正規(guī)化、制度化。

4通過對城市化發(fā)展政策進行調(diào)整，開始重視在推進城市化的同時促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

主要做法為：(1)加大對農(nóng)業(yè)發(fā)展的投資，設(shè)法提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平。日本從1960－1975年間，用于農(nóng)業(yè)機械的投入由841億日元增加到9685億日元，到70年代中期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已基本實現(xiàn)了從耕作、插秧到收獲的全面機械化。(2)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入。采取加大公共財政投入和發(fā)行債券、實施貼息貸款等形式加大對農(nóng)村道路、水利、農(nóng)民住房、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，增加糧食收購、出口的補貼。這些措施一方面改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的生活條件，另一方面又使農(nóng)民的收入穩(wěn)步增加，逐步縮小了城鄉(xiāng)差距，從而有利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

三、啟示與借鑒

目前中國也處于城市化加速階段，同樣存在就業(yè)問題。一方面，農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量龐大，而且大部分農(nóng)村勞動力缺乏勞動技能。另一方面，由于城鎮(zhèn)企業(yè)隱性失業(yè)顯性化、國有改制企業(yè)裁員激增、人口高速增長等又造成城市就業(yè)崗位不足。這些情況，與日本城市加速時期面臨的就業(yè)問題頗為相似，因此有必要借鑒日本的經(jīng)驗采取相應(yīng)的對策。

日本城市化加速時期的就業(yè)政策具有以下特點：(1)比較注重規(guī)模企業(yè)對于經(jīng)濟和就業(yè)的影響。規(guī)模企業(yè)在吸收勞動力就業(yè)方面作用巨大。當(dāng)時日本的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵企業(yè)之間的兼并，并且在一些產(chǎn)業(yè)中設(shè)置進入壁壘來阻止非規(guī)模企業(yè)的進入。(2)注重勞動者素質(zhì)的培養(yǎng)。在全國實施義務(wù)教育，對農(nóng)民實施職業(yè)教育，為其就業(yè)提供保障。日本在戰(zhàn)后大力發(fā)展教育，提高國民的素質(zhì)，并且注意專業(yè)教育的發(fā)展。(3)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移一方面可以通過城市來吸收，另一方面則可以通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來解決。在城市化加速發(fā)展的時期，日本政府加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，同時積極在農(nóng)業(yè)方面引進外資，大力推廣科技、機械的應(yīng)用，從而提高勞動生產(chǎn)率，推進城鄉(xiāng)一體化進程，促進了其農(nóng)村由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

中國，特別是作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實驗基地的成渝地區(qū)，也可從三個方面借鑒日本的就業(yè)政策：(1)充分發(fā)揮規(guī)模企業(yè)對就業(yè)的巨大作用。日本通過對規(guī)模企業(yè)的扶持，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，從而解決了眾多農(nóng)村人口的就業(yè)問題。這值得成渝地區(qū)學(xué)習(xí)。(2)對勞動者進行職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者的素質(zhì)。農(nóng)民工找不到工作的一個重要原因是其職業(yè)技能和文化水平較低，無法適應(yīng)工作的需要。因此加大農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)和知識文化教育是目前成渝地區(qū)的當(dāng)務(wù)之急。成渝地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實際，可以通過三三制原則，即農(nóng)民出資1／3，政府出資1／3，企業(yè)出資1／3對農(nóng)民進行職業(yè)培訓(xùn)。這樣使政府的財政負(fù)擔(dān)不至于過重，另一方面企業(yè)比較容易找到合適的工人，而農(nóng)民可以迅速的找到工作，節(jié)約了企業(yè)和農(nóng)民的交易成本。(3)在推進工業(yè)化的同時，著力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村勞動力要轉(zhuǎn)型一方面是通過大力發(fā)展工業(yè)化、城市化轉(zhuǎn)移，吸收農(nóng)村勞動力向城市流動；另一方面通過加大對農(nóng)村的投資力度，在農(nóng)村推廣科技、機械的應(yīng)用來推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)的勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型，即進行新農(nóng)村建設(shè)。

(責(zé)任編校：周祖德)