追問(wèn)公積金

衣　薇

上海一向是先行者，這次或許又將首度嘗試擴(kuò)大公積金租房。

去年大學(xué)畢業(yè)的李想，最近比較郁悶。

她進(jìn)入一家事業(yè)單位工作，月薪4000元左右，單位除了幫繳住房公積金，還有補(bǔ)充住房公積金。每個(gè)月，自己的公積金賬戶(hù)里就多出800多元。同學(xué)們羨慕李想單位的福利，但她卻不以為然。

李想在上海的虹口區(qū)租了一套兩居室，每個(gè)月房租1600元，占了月收入的四成，日常開(kāi)支一下子捉襟見(jiàn)肘。提到買(mǎi)房，李想更是郁悶。“5年內(nèi)我肯定是買(mǎi)不起房子的，5年之后，誰(shuí)知道房?jī)r(jià)漲到什么樣子了?！?/p>

她和男友都出身農(nóng)村，雙方家庭都拿不出首付的幾十萬(wàn)，未來(lái)的婚房完全需要靠自己打拼，顯得遙遙無(wú)期，公積金的福利自然成了雞肋。李想反倒羨慕起那些在企業(yè)工作的同學(xué)：“他們沒(méi)有補(bǔ)充公積金，但每個(gè)月都有幾百元的房貼。我們剛畢業(yè)都在外面租房，公積金不知道什么時(shí)候能用上，房貼倒更實(shí)在?！?/p>

巨額沉淀

李想的公積金，沉睡在賬戶(hù)上。

2008年3月17日，建設(shè)部副部長(zhǎng)齊驥就住房保障情況接受記者采訪時(shí)稱(chēng)，到目前為止，全國(guó)住房公積金賬面上有4000多億元?？鄢L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)以外，賬面上沉淀了2000多億元。

為何在越來(lái)越多人面對(duì)高昂房?jī)r(jià)望洋興嘆的同時(shí)，住房公積金這一意在提高職工購(gòu)房支付能力的社會(huì)互助基金，會(huì)出現(xiàn)如此巨量的“沉睡”資金？

回到數(shù)據(jù)中，或許可以一窺端倪。到2007年末，有7187．97萬(wàn)人繳存了公積金。迄今為止，累計(jì)為830．04萬(wàn)戶(hù)職工家庭發(fā)放了公積金貸款，即使假設(shè)這800多萬(wàn)戶(hù)全部為雙職工家庭，也只有近23％的繳存人享受了公積金貸款。繳多貸少，無(wú)怪乎每年都會(huì)有2000億左右的資金沉淀。這意味著7000多萬(wàn)繳存職工，平均每個(gè)人的賬戶(hù)上都有差不多2800元的閑置資金在銀行睡大覺(jué)。

公積金不能跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，造成地區(qū)之間貸款率不平衡，某些房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)貸款率超過(guò)了90％，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)則產(chǎn)生了大量沉淀。這是建設(shè)部副部長(zhǎng)齊驥給出的解釋。

如果說(shuō)地區(qū)間的不平衡是造成巨額沉淀的宏觀因素之一，落實(shí)到具體的繳存人群中，另一種不平衡又凸顯出來(lái)。

“用公積金買(mǎi)房的一般算不上高收入者，高收入者不一定在乎公積金的利率優(yōu)惠?！睆?fù)旦大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任尹伯成對(duì)《新民周刊》說(shuō)，“至于低收入者，他們根本買(mǎi)不起房子，交上去的公積金只好一直放到退休了?！惫e金最能吸引的往往是中等收入的繳存者。這些付得起首付、卻又必須依仗政策性金融補(bǔ)貼的買(mǎi)房一族，是否能順利使用公積金？

“在北京，前一段時(shí)間許多開(kāi)發(fā)商不接受公積金貸款。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪利娜告訴《新民周刊》。辦理手續(xù)繁瑣，開(kāi)放商亟待回款保持資金鏈順暢，都是讓公積金備受冷落的原因，巨額沉淀背后還折射出復(fù)雜的利益關(guān)系。作為行政單位，各地的公積金管理中心沒(méi)有經(jīng)營(yíng)金融活動(dòng)的權(quán)限，必須把公積金的存貸業(yè)務(wù)委托給商業(yè)銀行?！吧虡I(yè)銀行不會(huì)考慮政策性金融的意圖，公積金沉淀就是在增加它的流動(dòng)性，當(dāng)然是越多越好，”汪利娜說(shuō)，“另一方面，銀行為避免公積金的低息貸款影響它自己的貸款，往往會(huì)和開(kāi)發(fā)商有約定，推銷(xiāo)的是商業(yè)銀行的貸款?！?/p>

面對(duì)扶搖直上的房?jī)r(jià)，老百姓大多囊中羞澀，白白放在銀行中的2000億元沉淀資金顯得甚為可惜?！白》抗e金使用渠道太少。”全國(guó)政協(xié)委員、民革廈門(mén)市委主委莊威在兩會(huì)上指出，公積金使用更多地惠及了中高收入群體，無(wú)力購(gòu)房的低收入群體不能享受政策實(shí)惠，因此應(yīng)該廣開(kāi)渠道，提高公積金的使用率。

“簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)沉淀資金多還是少，沉淀是好是壞，沒(méi)有太多價(jià)值，”民革上海市委副主委李世耀對(duì)《新民周刊》說(shuō)，“重要的是沉淀資金應(yīng)該如何保值增值，如何更好地發(fā)揮效用。”

留住年輕人

李世耀把李想這樣的外地來(lái)滬的年輕人稱(chēng)作“低資產(chǎn)者”?！凹也辉谏虾＃曰旧蠜](méi)有房子。他們不能算低收入，但是剛剛踏上工作崗位，買(mǎi)房對(duì)他們來(lái)說(shuō)不太現(xiàn)實(shí)?！崩钍酪J(rèn)為，在房?jī)r(jià)飆升的當(dāng)下，如何幫助這群“低資產(chǎn)者”在上海安居，直接決定了他們能否在此樂(lè)業(yè)，“這關(guān)系到上海引進(jìn)人才、建設(shè)真正的移民城市的大局”。

2007年，民革上海市委遞交了一份關(guān)于維修基金的提案。在調(diào)研過(guò)程中，有關(guān)公積金的一些感想與建議漸漸浮出水面。在當(dāng)年的民革全國(guó)參政議政工作會(huì)議交流中，李世耀提出的關(guān)于健全公積金管理使用機(jī)制的想法反響熱烈。10月，民革中央聯(lián)合建設(shè)部官員與專(zhuān)家學(xué)者，開(kāi)始了專(zhuān)門(mén)的調(diào)研。

在2008年1月的上海市政協(xié)會(huì)議上，民革上海市委提出《關(guān)于完善本市住房公積金制度管理和使用的若干建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干建議》）的提案，建議擴(kuò)大公積金覆蓋面，提高繳存比例和繳存上限，加強(qiáng)職工公積金權(quán)益的維護(hù)，在公積金管理委員會(huì)中配備一定數(shù)量的民主黨派人士以加強(qiáng)監(jiān)管，并將公積金管理中心的性質(zhì)定位為政策性金融機(jī)構(gòu)。而擴(kuò)大公積金提取范圍、允許將其用于更廣泛繳存人群尤其是年輕人的租房消費(fèi)的提議，最受媒體和公眾關(guān)注。這條建議一旦實(shí)行，不但低收入者，像李想這樣暫時(shí)的“低資產(chǎn)者”也將得到實(shí)惠。

兩個(gè)月后的全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，民革中央提交了《關(guān)于修改和完善〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），提出為“支付房租并且能提供完稅發(fā)票的”繳存人提供公積金支付房租或物業(yè)費(fèi)的服務(wù)。

使用公積金支付房租，在現(xiàn)行的管理規(guī)定中并非禁區(qū)。在《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》中，“房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的；職工享受城市居民最低生活保障，或者連續(xù)失業(yè)兩年以上且家庭生活嚴(yán)重困難，或者因本人、配偶及其直系親屬因重病、大病造成家庭生活嚴(yán)重困難的”，可以申請(qǐng)?zhí)崛」e金支付房租和物業(yè)費(fèi)。公積金支付房租的綠燈只向生活困難的繳存職工開(kāi)放?！俺酥猓矐?yīng)該對(duì)非困難戶(hù)的繳存職工開(kāi)放公積金租房?！崩钍酪f(shuō)。

《若干建議》中體現(xiàn)了民革上海市委對(duì)于年輕人的“偏好”。除了針對(duì)買(mǎi)不起房的年輕人開(kāi)放公積金租房外，《若干建議》也提出適當(dāng)上浮年輕人的貸款額度。雖然并未對(duì)“年輕人”做出清晰界定，卻也可見(jiàn)民革上海市委的苦心?！耙讶瞬帕粝聛?lái)，首先要讓他們?cè)谏虾Ｕ业郊业母杏X(jué)?！?/p>

為“夾心人”付房租？

上海是全國(guó)最早推行住房公積金制度的地方，管理辦法和運(yùn)營(yíng)機(jī)制相對(duì)完善。根據(jù)上海住房公積金網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，截至2007年12月，上海住房公積金累計(jì)歸集1513億元，約占全國(guó)的近10％；提取839億元，發(fā)放貸款1265．48億元，均超過(guò)了全國(guó)相應(yīng)款項(xiàng)的1／8。在上海市公積金管理中心總經(jīng)濟(jì)師崔國(guó)盛看來(lái)，上海走在全國(guó)前列，歸功于制度功能的創(chuàng)新。

“1991年，公積金制度最早在上海推出，當(dāng)時(shí)是為了解決住房建設(shè)資金的不足?！贝迖?guó)盛如數(shù)家珍，“1992年我們就推出了全國(guó)第一例針對(duì)私人購(gòu)房的公積金貸款。后來(lái)的組合貸款，也是我們第一個(gè)提出來(lái)的?！?005年底，又首次把自由職業(yè)者和個(gè)體工商戶(hù)納入可參加公積金制度的范圍，又允許符合標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭提取公積金繳納房租。上海一向是先行者，這次或許又將首度嘗試擴(kuò)大公積金租房。

“擴(kuò)大公積金租房，在規(guī)章制度上應(yīng)該說(shuō)沒(méi)有障礙?！贝迖?guó)盛向《新民周刊》表示已經(jīng)與民革上海市委進(jìn)行了交流溝通，“事實(shí)上從去年年初開(kāi)始，我們已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，考慮先從兩類(lèi)‘夾心人入手?！?/p>

“夾心人”即那些既不符合經(jīng)適房和廉租房的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、又暫時(shí)無(wú)力購(gòu)買(mǎi)商品房的人。崔國(guó)盛所說(shuō)的兩類(lèi)“夾心人”，指的是享受廉租房的繳存人，在超出廉租房應(yīng)有面積之外的那部分租金里，用本人的公積金賬戶(hù)余額來(lái)支付；以及在某條收入線以下、處于住房保障范圍內(nèi)的繳存人，租賃房屋時(shí)也可以從本人的公積金中提取房租。而所有不能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)滿足自己房屋消費(fèi)的繳存人，都會(huì)被納入其中?！爱?dāng)然”，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“必須保證的前提是，這些租賃行為必須是健康規(guī)范、在一定消費(fèi)水平之內(nèi)的?！?/p>

道德風(fēng)險(xiǎn)是公積金貸款中最常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)之一。偽造合同或其他文件騙提公積金的新聞屢見(jiàn)于報(bào)端，而房屋租賃市場(chǎng)上，交易行為比購(gòu)房簡(jiǎn)單得多，也更難監(jiān)控。如何界定租賃行為健康正確，崔國(guó)盛并未詳細(xì)說(shuō)明，而承租對(duì)象的確定，他表示應(yīng)該由房地部門(mén)來(lái)操作。李世耀也表示，什么樣的人可以用公積金租房，具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)還是留待政府部門(mén)制定。這或許是推廣公積金租房過(guò)程中最關(guān)鍵也是最難解決的兩個(gè)問(wèn)題，但現(xiàn)在看來(lái)，無(wú)論是提出提案的民革上海市委，還是負(fù)責(zé)將提案付諸實(shí)踐的上海市公積金管理中心，都還未找到明確的答案。

在道德風(fēng)險(xiǎn)之外，專(zhuān)家們也提出了公積金租房推廣后可能存在的隱憂。汪利娜提醒人們不要忘記本世紀(jì)初上海出現(xiàn)的公積金短缺：“對(duì)公積金伸手的人太多了，個(gè)人要拿它買(mǎi)房租房，政府要拿它建廉租房，如果沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)期的穩(wěn)定的積累，開(kāi)放多種使用渠道后，公積金很可能迅速枯竭?！?/p>

而尹伯成認(rèn)為公積金沉淀并沒(méi)有看起來(lái)那么多，通貨膨脹讓2000億元縮了水：“實(shí)際上我覺(jué)得現(xiàn)在公積金在貶值，因?yàn)槲飪r(jià)漲得比較快。”他建議決策者最好能再等上個(gè)幾年，等到公積金制度進(jìn)一步完善，如果沉淀繼續(xù)擴(kuò)大，再推廣公積金租房不遲。

“這是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要跟許多部門(mén)協(xié)調(diào)合作?！贝迖?guó)盛對(duì)《新民周刊》說(shuō)。但這個(gè)“復(fù)雜的過(guò)程”只是上海公積金管理中心正在進(jìn)行的諸多嘗試中的一項(xiàng)。崔國(guó)盛透露，目前中心還在試點(diǎn)針對(duì)住房面積在50平方米左右的生活困難老人的以房自主養(yǎng)老，以市價(jià)收購(gòu)老人的產(chǎn)權(quán)房，再以低于市價(jià)的租金回租給他們。既滿足老人不離開(kāi)原已習(xí)慣的環(huán)境，又為廉租房?jī)?chǔ)備了房源。

爭(zhēng)議增值歸屬

從中央到地方的兩會(huì)，公積金總是熱點(diǎn)話題。除了民革中央的《建議》，來(lái)自新疆維吾爾自治區(qū)的全國(guó)人大代表瑪依努爾?尼亞孜建議，允許重病患者使用公積金看病。江蘇省的政協(xié)會(huì)議上，民革江蘇省委和九三學(xué)社江蘇省委分別提交了關(guān)于公積金使用和監(jiān)管的提案，同樣提出了允許使用公積金看病的建議。

這讓人想到新加坡的中央公積金制度。作為當(dāng)年上海推行公積金制度的模板，新加坡中央公積金制度成立于1955年，采用強(qiáng)制儲(chǔ)蓄融資的方式，最初只是養(yǎng)老保險(xiǎn)，1968年開(kāi)始了公積金購(gòu)房計(jì)劃，以后又逐年增加了保健儲(chǔ)蓄、自行投資、最低存款、家屬保障等等各種計(jì)劃，幾乎包攬了居民所有的社會(huì)保障、醫(yī)療保障和住房保障各個(gè)方面的事務(wù)。但由于新加坡人口少、利率穩(wěn)定，又未累計(jì)大量退休人員，同樣的的體制，未必能照搬到中國(guó)。

“新加坡的公積金是以個(gè)人積累為前提的，你的錢(qián)只能自己用。你的錢(qián)夠了，去付房租，炒股票，醫(yī)療養(yǎng)老都沒(méi)問(wèn)題，”汪利娜說(shuō)，“但我們不同，我們是大家‘伙著用的，你能隨便動(dòng)這筆錢(qián)嗎？”

汪利娜從去年開(kāi)始對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行調(diào)研，走訪了四大直轄市和東部沿海諸省。2008年1月，她和社科院調(diào)研小組的同事們開(kāi)始撰寫(xiě)報(bào)告，這份報(bào)告將上交國(guó)務(wù)院，成為住房公積金制度改革的重要參考。在調(diào)研過(guò)程中，汪利娜發(fā)現(xiàn)了公積金制度的兩大致命缺陷，需要從制度層面上進(jìn)行改革。

“一是公積金管理中心的定位不明確，二是公積金增值收益的歸屬不明確。”汪利娜說(shuō)。在她看來(lái)，公積金管理中心作為事業(yè)單位，缺乏專(zhuān)業(yè)人才，不能經(jīng)營(yíng)金融活動(dòng)，喪失了在中國(guó)金融市場(chǎng)大繁榮的環(huán)境下、從更多渠道獲得資金支持、以保障政策性金融的機(jī)會(huì)。同時(shí)，監(jiān)管公積金中心的機(jī)構(gòu)不止一家，多頭監(jiān)管反倒無(wú)人監(jiān)管，致使一些地方中心頻頻爆出貪污大案。提到增值收益歸屬問(wèn)題時(shí)，汪利娜把矛頭指向了公積金增值收益投資廉租房建設(shè)的規(guī)定。

在解讀目前的《廉租住房保障資金管理辦法》時(shí)，財(cái)政部官員表示，截至2006年，各地賬上住房公積金增值收益約有80億元，這部分資金將全部用于廉租住房保障。由財(cái)政部出面表態(tài)公積金孳息流向，其增值收益儼然被視為財(cái)政收入的一部分。

而上海計(jì)劃動(dòng)用公積金增值收益20億元收儲(chǔ)廉租房房源，到2007年底，已經(jīng)完成計(jì)劃收購(gòu)額的一半。

“從本質(zhì)上講，廉租房是政府的公共品供給，政府是責(zé)任主體，它就應(yīng)該是出資主體。但現(xiàn)在在很多城市，政府不拿錢(qián)，反倒把費(fèi)用轉(zhuǎn)到公積金上來(lái)了?？晒e金是私人的儲(chǔ)蓄啊，即使有了增值收益，也是私人財(cái)產(chǎn)的孳息，而不是政府的公共財(cái)政資金?！蓖衾扰u(píng)政府在公積金問(wèn)題上“公私不分”。

在民革上海市委《若干建議》中也指出：“住房公積金是所有參加公積金的職工‘共同基金，不是政府財(cái)政資金，政府不能隨便挪用。住房公積金的所有權(quán)必須且僅屬于參與者，包括其增值收益在內(nèi)的所有資金，應(yīng)合理計(jì)入每一個(gè)參加者的個(gè)人賬戶(hù)?！?/p>

崔國(guó)盛認(rèn)為社會(huì)各界的說(shuō)法從不同角度去理解，這也是對(duì)公積金制度的愛(ài)護(hù)。住房公積金制度是我國(guó)住房制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是一項(xiàng)有益的改革措施。“公積金的歸集和使用，以及將增值收益余額用于廉租房建設(shè)，本身都是一種制度安排?！彼J(rèn)為，職工繳存的公積金首先是工資的一部分，然后單位再配合繳納同樣的比例——這一部分資金，只有到了賬戶(hù)上才屬于職工個(gè)人?！罢怯辛酥贫劝才牛悴诺玫絾挝慌淅U的這一筆，國(guó)家是做了貢獻(xiàn)的?！倍陀谏虡I(yè)銀行的貸款利率，繳存人不承擔(dān)公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)，也都是制度安排?！皬倪@種意義上說(shuō)，這筆資金的屬性不能說(shuō)完全是個(gè)人的，也不屬于公積金管理機(jī)構(gòu)，按照制度安排，它應(yīng)該是整個(gè)公積金群體的。”崔國(guó)盛告訴《新民周刊》，“在上海，用公積金增值收益購(gòu)買(mǎi)的廉租房，它的產(chǎn)權(quán)必須屬于公積金?！倍谄渌械胤街行?，公積金增值收益都屬于非稅收類(lèi)的財(cái)政性收入，劃歸國(guó)庫(kù)。

汪利娜也提到了“制度安排”，她認(rèn)為這是改革公積金體制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?！拔覀兿Ｍ馨压e金定位成政策性住房金融，有一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃，而不是掛靠政府的事業(yè)單位。”如果在房產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，老百姓不需要什么政策扶持，那么就可以開(kāi)辟個(gè)人住房?jī)?chǔ)蓄賬戶(hù)，不用通過(guò)公積金管理中心，讓繳存人自己管自己的錢(qián)。

“我希望能從地方先開(kāi)始改革，面臨的阻力會(huì)小很多。”汪利娜說(shuō)。

“政府很重視我們的提案?！崩钍酪f(shuō)，“我相信，在政府一段時(shí)間的研究之后，可以期待解決方案出臺(tái)。”

聽(tīng)說(shuō)公積金將有可能用來(lái)租房，李想很高興?！八厘X(qián)活了，感覺(jué)這才是實(shí)實(shí)在在屬于自己的錢(qián)?！?/p>