地方特殊利益的成長

王大鵬

原本中央可以任意調(diào)配全國資源的局面逐漸被中央與地方政府共同支配的局面所取代。這使公共政策能夠極大地適應(yīng)不同地方的發(fā)展特點，激發(fā)了空前的經(jīng)濟能量。

汶川大地震震驚了國人，也震驚了世界，震驚的不只是災(zāi)難的巨大與慘烈，也有人性的光輝與感動。在一系列的震驚之中，有一點則是我們不能忽略的，那就是災(zāi)區(qū)以外的地方和個人對災(zāi)區(qū)巨大的支援能力，他們的救助已經(jīng)不僅僅是中央政府的補充，而是此次救災(zāi)的重要組成部分，而在30多年前的唐山大地震中，雖然各地也給予了大力支持，但是很顯然，救災(zāi)是以中央政府為主體的。

這一重要變化凸顯了中國改革開放30年來發(fā)生的一個重要變化，那就是不僅中央一級的綜合國力有了巨大的增強，而且地方各級的綜合實力也大大增強，人民個人的經(jīng)濟實力也遠非30年前可比。如果說，30年前中國的計劃經(jīng)濟實行的是“藏富于國”，那么經(jīng)過這30年，即使不是有意為之，也在客觀上達到了“藏富于地方”、“藏富于民”的效果。

非均衡的地方政府發(fā)展模式

雖然中國是集權(quán)制國家，中央擁有不可挑戰(zhàn)的權(quán)威，但是在這種金字塔型的體制中，中央的責(zé)任是通過向下級層層分解而構(gòu)成的。因此，地方也承擔(dān)不少本應(yīng)由中央政府或者社會來承擔(dān)的職能和責(zé)任，如地區(qū)經(jīng)濟增長、地區(qū)就業(yè)、地區(qū)企業(yè)的發(fā)展、地區(qū)農(nóng)民的增加收入，等等。由于地方政府承擔(dān)了過多的社會和經(jīng)濟職能，為了完成任務(wù)，地方政府勢必利用各種獨特的安排來保證這些任務(wù)的實現(xiàn)。

所以這里提出的非均衡的地方政府發(fā)展模式并非是指地方政府的體制發(fā)生了多大的變化，因為根據(jù)我國的憲法，中國的地方政府體制依然實行“省、縣、鄉(xiāng)”的三級體制，在個別地區(qū)實行四級體制，當然，30年來最大的變化則是特別行政區(qū)的設(shè)立，但是這只局限在港澳和未來的臺灣，對大陸并沒有影響，所以這里的非均衡的地方政府發(fā)展模式更多的是指地方政府在制定符合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略時獲得了更大的發(fā)展空間，不必時時事事都要獲得中央的批準。開始只是特區(qū)和特定的區(qū)域，隨著改革開放的深入，更多的地方政府也獲得了相應(yīng)的自主權(quán)。這種自主權(quán)使得地方政府得以更好地發(fā)揮本地區(qū)的地理和資源稟賦方面的優(yōu)勢，更快地促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

為了適應(yīng)這種需要，中央政府對地方政府實施了制度化分權(quán)的措施，例如1994年開始的分稅制改革，既保證了中央穩(wěn)定的財政收入，得以集中必要的財力完成全國性的目標，同時也從制度上為地方政府獲得可靠的資源提供了保證，但是，這種分稅制也使得地方政府能夠支配的資源不再依賴于中央政府的劃撥，而是完全依賴于地方的經(jīng)濟發(fā)展實力，經(jīng)濟發(fā)展實力強的地方政府必然擁有更多的可支配資源，因此，非均衡的地方發(fā)展模式必然導(dǎo)致了非均衡的地方政府的發(fā)展模式。

由于中央政府在制定政策上受到諸多限制，如要考慮地區(qū)之間的平衡性、要照顧各方面、各個利益集團的利益。因此，其政策只能滿足一部分地區(qū)的需求，而不能滿足所有的需求。這就使公共政策的效率并不是達到最高，是以犧牲部分地區(qū)利益為條件的，因此，中央允許地方政府創(chuàng)新或者主動創(chuàng)新，可以盡可能地滿足各方面的需求，使公共政策的效率極值最大化。所以中央政府對地方政府的管理逐步從指令型向指導(dǎo)型管理方式轉(zhuǎn)變。

隨著中央政府對地方政府管理方式的轉(zhuǎn)變，中央與地方政府的關(guān)系也發(fā)生著微妙的變化，原本中央可以任意調(diào)配全國資源的局面逐漸被中央與地方政府共同支配的局面所取代，全國一盤棋的形式也就逐漸消失，取而代之的則是中央與地方的一定程度的博弈，一盤棋也就真正成了中央與地方的game(游戲)了。

所以改革開放以來區(qū)域經(jīng)濟自主性的增強和區(qū)域經(jīng)濟的獨特性的出現(xiàn)，即區(qū)域在經(jīng)濟決策、組織培育、財政收支、剩余占有與分配、要素報酬、資源配置等制度變遷與制度安排方面有了相當?shù)?、顯著的獨立支配權(quán)。由于地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，不同地方政府能夠支配的資源大不相同，從而與中央政府和其他地方政府博弈的能力也就有了很大差異。這種博弈的結(jié)果能夠使公共政策極大地適應(yīng)不同地方的發(fā)展特點，從而避免了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制對地方差異的忽視，從而給中央和地方以及國家和社會留下了空間，激發(fā)了空前的經(jīng)濟能量，也創(chuàng)造了世界矚目的經(jīng)濟奇跡。

模式背后的特殊利益

從政府經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，每一個地方政府就是一個理性的“經(jīng)濟人”，地方政府作為一個獨立的行為主體，必然有自己的特殊利益，在與其它地方的博弈中，必然要追求本地區(qū)社會經(jīng)濟利益的最大化。也就是說作為一個獨立的利益主體，每一個地方政府總是會本能地安排制度，保護、推銷本地的產(chǎn)品，使資源配置向有利于本地區(qū)發(fā)展的方向傾斜。只要地方存在獨立的特殊利益，就會有競爭存在。地區(qū)之間為爭奪資源和市場會展開激烈的競爭，為了在競爭中占有優(yōu)勢，各個地區(qū)會通過制度創(chuàng)新和優(yōu)化來吸引更多的資源，搶占更多的市場。

在中國，非均衡的發(fā)展模式背后所隱含的特殊利益不僅是指地方利益和政府利益，也包含地方政府的官員的利益。地方政府的官員要想進一步在政治上謀得前途，或者想進一步被提拔或者任用或者被選民所認可，就必須在地方任期內(nèi)取得一定的政績，以體現(xiàn)自己治理國家的能力。而這些能力只能通過制度選擇來體現(xiàn)。因此各個官員為了取得較好的成績，獲得較多的政治選票，都會千方百計地在制度安排上想辦法。如果每個地區(qū)都這樣想，勢必形成地區(qū)間的競爭。這種競爭既可以成為地方政府加快經(jīng)濟發(fā)展的強大動力，也可以成為追求“面子工程”的巨大誘因。

如果說在計劃經(jīng)濟時代，中央政府以其強大的集權(quán)手段將地區(qū)間競爭牢牢壓制住了，那么在市場化改革以后，地區(qū)間的競爭便顯現(xiàn)了。在獲得更多的可支配資源之后，各級地方政府就有了足夠的財力和動力去發(fā)展經(jīng)濟，這種做法一方面給了地方極大的創(chuàng)新空間，增強了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。另一方面，因為地方政府是一個獨立的利益主體，而各種資源和市場的有限也使得地方政府會自覺或者不自覺地利用自主權(quán)來使得地方利益最大化。其它的地方也會跟進，也就說在出臺保護性的制度安排上，也存在競爭，這種類型的制度競爭就會加劇地方保護主義、諸侯經(jīng)濟等有礙于全國經(jīng)濟發(fā)展的負面效應(yīng)。

另外，地方政府也可能被工商業(yè)精英“俘獲”，從而產(chǎn)生尋租等腐敗和不公正的現(xiàn)象。放眼世界，并不是所有實行分權(quán)的國家都做得像中國這樣成功。俄國也實行財政分權(quán)，但經(jīng)濟表現(xiàn)遠落后于中國；印度是一個聯(lián)邦制國家，但地方經(jīng)濟并沒有活躍起來；印尼和菲律賓的分權(quán)更是成效甚微。究其原因，分權(quán)讓地方精英更容易地控制政府政策是一個重要因素。

在一個實行中央集權(quán)的國家，商業(yè)和社會精英想控制政府并不是太容易，一是因為許多精英會參與競爭，二是控制政府的花費巨大。分權(quán)大大降低了地方精英控制政府的成本，因此，如果地方上存在政治、經(jīng)濟或社會精英集團，分權(quán)之后就會導(dǎo)致地方政府落入這些集團的手中，從而阻礙經(jīng)濟發(fā)展。以此觀之，今天大批工商界人士紛紛進入人大和政協(xié)，可能是一把雙刃劍。一方面，這將加強民營經(jīng)濟的地位；另一方面，它也可能產(chǎn)生工商界利用立法工具和關(guān)系網(wǎng)為自己牟取利益的現(xiàn)象。

溫州一名擔(dān)任全國人大代表的著名企業(yè)家，為了趕在政策變化的前面批得一塊土地，曾經(jīng)在一天之內(nèi)完成了對這塊土地的征地手續(xù)。由此可見，一旦地方商業(yè)精英行動起來，地方政府就可能被俘獲。有些學(xué)者已經(jīng)開始擔(dān)心，由于官、商走得太近，溫州已經(jīng)形成對外界的封閉和排斥，最終會傷害它的長遠發(fā)展。

今天，當我們探究中國的經(jīng)濟奇跡與地方政府關(guān)系的時候，不能簡單地用對與錯的標準來判斷，必須看到，地方政府在推動中國經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了極大的作用，而且，隨著中國區(qū)域發(fā)展的獨特性的進一步加大，地方政府的作用還會繼續(xù)增強，這次地震的救災(zāi)各省市的對口支援還在繼續(xù)擴大就可以看出這一點。當然，地方政府無論會發(fā)揮多大的作用，我們都必須牢記政府作為公共管理的基本職能，既要承認政府所具有的天然的特殊利益，又必須使其保持在一定的范圍之內(nèi)，不致危害到公共利益。

當我們探究中國的經(jīng)濟奇跡與地方政府關(guān)系的時候，不能簡單地用對與錯的標準來判斷，必須看到，地方政府在推動中國經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了極大的作用

(責(zé)編／趙義)