發(fā)展規(guī)劃的教訓(xùn)與反思

潘毅剛

規(guī)劃失效的教訓(xùn)，大多數(shù)是體制改革滯后的后果。擁有反映公共利益的決策機制，實現(xiàn)民主、科學(xué)、規(guī)范的規(guī)劃決策過程，有效評估監(jiān)督規(guī)劃實施效果以及形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體制，比接近完全理性的規(guī)劃本身更為重要。

2008年，中國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》實施已進入第三個年頭，“棋”至中盤，規(guī)劃邁入承前啟后、中期評估之年。又恰逢政府換屆，對照規(guī)劃實施情況，回頭審視規(guī)劃的藍圖，尋找規(guī)劃本身的局限，對進一步厘清和修正發(fā)展思路不無裨益。

十一五規(guī)劃的適應(yīng)性

從1953年中國編制第一個五年計劃算起，到2006年第十一個五年規(guī)劃公布，中國先后共制定了11個中長期總體規(guī)劃(計劃)。目前，國民經(jīng)濟規(guī)劃體系已經(jīng)初步形成由國家級、省級、市縣級“三級”，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃“三類”組成的“三級三類”規(guī)劃管理體系。

回顧規(guī)劃沿革，發(fā)展規(guī)劃的歷史任務(wù)都是與當時的現(xiàn)實條件、發(fā)展水平和面臨的主要問題緊密相聯(lián)?！笆晃濉币?guī)劃與我國以往發(fā)展規(guī)劃相比，無論是從戰(zhàn)略思想、手段方法，還是規(guī)劃的框架形式，都有較明顯不同，主要體現(xiàn)在：規(guī)劃編制理念的人性化，由“以物為本”、片面追求經(jīng)濟增長速度向“以人為本”轉(zhuǎn)變；規(guī)劃側(cè)重點的轉(zhuǎn)換，涉及市場調(diào)控的內(nèi)容已漸淡出，所要解決的問題主要集中于市場機制下不能或難于自發(fā)解決的宏觀性的經(jīng)濟和社會問題，著力于對各項關(guān)鍵改革的梳理。

“十一五”規(guī)劃還體現(xiàn)了實施手段有效性的增強。規(guī)劃中有兩個提法影響深刻，一個是能耗、污染排放、水耗等約束性指標的提出。另一個則是主體功能區(qū)的概念的提出。對于“節(jié)能減排”的約束性指標，中央政府及各級政府都根據(jù)規(guī)劃要求，對于規(guī)劃中提出的幾大約束性指標都提出了分解方案，并出臺了考核辦法。

在空間結(jié)構(gòu)不合理、耕地面積減少過快、生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化的大背景下，主體功能區(qū)域的劃分和區(qū)域互動機制的構(gòu)建，意味著中國發(fā)展規(guī)劃的實施手段由原來的依靠相對分散凌亂的指令性命令轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽客ㄟ^較為系統(tǒng)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，結(jié)合各地實際來規(guī)劃生產(chǎn)力布局、生活空間布局以及生態(tài)空間布局的整體協(xié)調(diào)。

四是規(guī)劃期限靈活性的提高。從“十一五”開始，不再要求所有規(guī)劃都以5年為期編制和修訂?！笆濉币?guī)劃綱要的規(guī)劃期，以5年為主，同時展望到2020年。專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期，可根據(jù)規(guī)劃對象的特點合理確定，可以滾動修訂。有些領(lǐng)域的專項規(guī)劃，可以根據(jù)完成任務(wù)的需要確定規(guī)劃期，可以是3年、4年等。

規(guī)劃本身的變化，反映的是對一個國家或地區(qū)在適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、對待發(fā)展中的突出矛盾和問題而進行的制度調(diào)整。

建構(gòu)理性的出路

從目前已逐步形成的規(guī)劃體制現(xiàn)狀中，不難發(fā)現(xiàn)其弊端。

首先是規(guī)劃本身的定位問題。從“十一五”規(guī)劃的變化來看，在規(guī)劃的制定中，政府明確了規(guī)劃是以人為本的規(guī)劃，規(guī)劃的功能是間接指導(dǎo)性以及宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性的。這種導(dǎo)向應(yīng)該說是非常正確，但在我國行政管理體制有待改善的背景下，仍有相當一部分地方政府對規(guī)劃的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市縣一級的規(guī)劃中，規(guī)劃只是對上一級規(guī)劃的“拷貝”，多說“普通話”，少有本地方言，而規(guī)劃內(nèi)容中有本地特色的卻多讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展唱了主角，關(guān)于行業(yè)方面的專項規(guī)劃占了各類規(guī)劃中的相當數(shù)量。這種代替市場規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的做法，反映的是規(guī)劃制訂者計劃經(jīng)濟思維的殘留。這樣的規(guī)劃，操作性和可行性有限，顯然難以應(yīng)對瞬息萬變的市場環(huán)境，最后多會落得“紙上畫畫、墻上掛掛、到頭來全是空話”的結(jié)局。

哈耶克曾說，一切建構(gòu)的理性，都是“致命的自負”。從規(guī)劃本身的定位來看正是如此，當前形勢下的規(guī)劃，并不是要規(guī)劃分散決策的市場，而規(guī)劃的恰恰應(yīng)是規(guī)劃的制定者——政府的行為。

毫無疑問，規(guī)劃定位問題有待政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。而規(guī)劃體系不順同樣是目前較緊迫的問題，也與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。

可借鑒的經(jīng)驗表明，完整的國家層面的規(guī)劃體系包括四個層次：國家戰(zhàn)略(規(guī)劃期約50年)；國土規(guī)劃(規(guī)劃期約30年)；經(jīng)濟社會總體規(guī)劃(規(guī)劃期5年)、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃；土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃。其中，國土規(guī)劃主要是著重對基本國情和國家戰(zhàn)略在空間上的反映和安排。各個層面的規(guī)劃，越往下層越具體越微觀，也越接近空間規(guī)劃。國外成熟的市場經(jīng)濟國家的規(guī)劃，大多數(shù)是強調(diào)空間布局的規(guī)劃，而且這些國家對中長期的綜合性社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的編制正在不斷弱化，而重點領(lǐng)域的專項規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。

目前，中國規(guī)劃部門編制的三級三類的規(guī)劃都集中在第三和第四個層面，不包括第二個層面的國土規(guī)劃。由于總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃制定部門的不同，又因為具有資源的空間配置和布局安排的基礎(chǔ)性規(guī)劃——國土規(guī)劃“缺位”以及行政區(qū)劃和經(jīng)濟布局間的不吻合，當前側(cè)重經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃常常與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃發(fā)生“沖突”，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，表面上是規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)不夠，但背后反映的卻是政府部門間利益的“交鋒”，是政府體制改革滯后造成的。

目前中國還未出臺《規(guī)劃法》，規(guī)劃工作的規(guī)范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦規(guī)劃間產(chǎn)生沖突，哪個規(guī)劃說了算，就難免變成部門(或地區(qū))間的博弈。浪費的是不僅是人財物，更浪費了發(fā)展改革的有利機遇。

值得欣喜的是，“十一五”以來，中國積極推動京津冀以及長三角兩個區(qū)域規(guī)劃編制的試點，這一類空間規(guī)劃的推進及示范效應(yīng)，或?qū)⒂型淖儼葱姓^(qū)劃來配置資源的狀況，彌補通盤考慮空間布局的缺失，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)各級各類規(guī)劃，為在最大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，理順區(qū)域間經(jīng)濟和社會管理間的沖突，提供制度保證。

當然，必須認識到的是，對任何完全理性的苛求都是不恰當?shù)?。對于?guī)劃寄予太多的期望無疑是本末倒置。事實上，我們曾有過許多規(guī)劃失效的經(jīng)驗教訓(xùn)，比如“九五”計劃中就提出了“兩個根本性轉(zhuǎn)變”，但在隨后的10年中并沒有因有規(guī)劃而有根本性好轉(zhuǎn)，粗放的增長方式甚至有惡化態(tài)勢。又比如制定“十五”計劃對東南亞危機后的經(jīng)濟發(fā)展前景趨勢判斷悲觀，規(guī)劃的電力建設(shè)滯后，引發(fā)隨后的“電荒”，成為發(fā)展的瓶頸。即使是最近的“十一五”規(guī)劃，僅僅兩年，就讓我們不得不重新審視發(fā)展的突出問題，當初規(guī)劃中對經(jīng)濟增長的預(yù)期是7.5％，而2006－2007年我國經(jīng)濟增長都在兩位數(shù)以上，而且能耗、排放以及耕地等幾大約束性的指標按目前發(fā)展趨勢在2010年實現(xiàn)的壓力也非常之大。

客觀地說，這些教訓(xùn)大多數(shù)并不是規(guī)劃本身的失效，而是體制改革滯后的后果。強調(diào)教訓(xùn)也不是否定規(guī)劃的作用，恰恰相反，是要提醒我們什么是好的規(guī)劃，規(guī)劃的實質(zhì)意義何在?

好的規(guī)劃的可貴，并不在于它對未來發(fā)展形勢預(yù)測的準確性有多高，也不在于它理性地建構(gòu)了一個多么宏偉誘人的藍圖，而在于它是否符合其時的發(fā)展階段，是否有把圖畫變成現(xiàn)實的可能。在一個不缺乏智慧的時代，擁有反映公共利益的決策機制，實現(xiàn)民主、科學(xué)、規(guī)范的規(guī)劃決策過程，有效評估監(jiān)督規(guī)劃實施效果以及形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體制，比接近完全理性的規(guī)劃本身更為重要。

從這個意義上講，下一步我國的發(fā)展規(guī)劃改進的目標無非是以下內(nèi)容：一是推進規(guī)劃工作的法制化；二是明確規(guī)劃定位，理順機制，加快形成由國土規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃構(gòu)建的合理的規(guī)劃體系；三是加快建立由規(guī)劃編制、執(zhí)行、評估、調(diào)控組成的完整的規(guī)劃管理體系。除此之外，進一步深化行政管理體制的改革，實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變則應(yīng)是規(guī)劃得以改進更為迫切而根本的保障。