從浙江看縣級(jí)財(cái)政處境

卓勇良

發(fā)達(dá)縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，具有很大的增加公共服務(wù)壓力，而縣市政府又特別缺少預(yù)算內(nèi)資金。因此，在這種較強(qiáng)的資金缺乏的壓力下，部分行政行為失常。

十七大指出，“完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力?！睆恼憬〉膶?shí)際看，當(dāng)前完善省以下財(cái)政體制的關(guān)鍵是加快完善縣級(jí)公共財(cái)政。

縣級(jí)財(cái)政的總量和結(jié)構(gòu)問題

目前在發(fā)達(dá)地區(qū)，公共財(cái)政支出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較大差距。2006年，浙江省20個(gè)人均GDP領(lǐng)先的縣市，經(jīng)加總之后的人均GDP為39136元，但預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出卻僅為2349元，只占人均GDP的6．0％。雖然這一指標(biāo)比2000年提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比仍大大偏低。

相對(duì)而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共財(cái)政支出與當(dāng)?shù)厝司鵊DP差距較小。2006年，全省20個(gè)人均GDP最低縣市，經(jīng)加總之后的人均GDP為12516元，預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出為1482元，占人均GDP的11．8％，比發(fā)達(dá)地區(qū)20個(gè)縣市高出5．8個(gè)百分點(diǎn)。

但我們必須看到的一個(gè)嚴(yán)酷事實(shí)是，面對(duì)著發(fā)達(dá)地區(qū)較快增長(zhǎng)的公共服務(wù)，面對(duì)著當(dāng)?shù)厝找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)要求，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出仍然偏低。問題還在于，發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)算外資金相對(duì)比較充裕，因此實(shí)際用于公共服務(wù)的資金多于賬面數(shù)據(jù)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)手頭較緊，因此實(shí)際的公共服務(wù)費(fèi)用大大少于發(fā)達(dá)地區(qū)。

而整體上，發(fā)展差距仍是導(dǎo)致縣市之間具有較大預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出差距的一個(gè)重要原因。2006年，浙江預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出最高的10個(gè)縣市為3197元，最低的10個(gè)縣市為1171元，最高組是最低組的3．4倍。這一差距比這兩個(gè)組別的人均GDP差距小了0.7倍，這說明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)“熨平”了一部分公共服務(wù)差距。

此外，縣市預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出與設(shè)區(qū)市市區(qū)具有較大差距。2006年，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市市區(qū)的預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出為4756元，是58個(gè)縣市預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出的2.5倍，換言之，縣市預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出只有設(shè)區(qū)市市區(qū)的39．4％。不過，設(shè)區(qū)市市區(qū)的人均GDP只有縣市的1.9倍，小于縣市的人均財(cái)政支出差距，這就說明縣市與設(shè)區(qū)市市區(qū)的預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出差距，更多的是由制度因素導(dǎo)致的。

不可忽視的是，在浙江，現(xiàn)在已經(jīng)不能籠統(tǒng)地把這種差距說成是城鄉(xiāng)或發(fā)展差距。因?yàn)樵谶@58個(gè)縣市中，大致已有一半縣市的城區(qū)已有較多人口，有的甚至占全市人口1／2以上，且這些市多數(shù)已融于都市圈，因此這些縣市越來(lái)越在整體上具有城市特質(zhì)。同時(shí)一部分設(shè)區(qū)市的市區(qū)也有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口，因此就城市化角度看，浙江一部分縣市與設(shè)區(qū)市市區(qū)的差別并不大。

就財(cái)政預(yù)算內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，縣市財(cái)政開支中的行政管理費(fèi)比重仍較重。政府的預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)事實(shí)上有兩大塊。一塊是行政管理費(fèi)，另一塊是部門事業(yè)費(fèi)。在實(shí)際使用中，相當(dāng)一部分的部門事業(yè)費(fèi)事實(shí)上也用于政府機(jī)關(guān)日常行政支出，成為政府行政管理費(fèi)的重要組成部分。根據(jù)這一理解，我們觀察到自1996年至2006年，浙江某地5縣市的行政管理費(fèi)比重雖然從17.9％減少為13.2％，但不包括科教文衛(wèi)的政府部門事業(yè)費(fèi)比重則從7.0％上升到11.3％，兩者合計(jì)，2006年比重仍高達(dá)24.5％?？紤]到這部分事業(yè)費(fèi)也有一部分用于專門事項(xiàng)，因此在最近的10年內(nèi)，縣市預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的行政管理費(fèi)比重雖有下降，但總體比重仍較高。

公共財(cái)政供給不足扭曲區(qū)域發(fā)展

當(dāng)前無(wú)論是發(fā)達(dá)縣市還是欠發(fā)達(dá)縣市，公共服務(wù)的總量和相對(duì)水平均偏低。目前各地教育事業(yè)雖有較大發(fā)展，但無(wú)論是發(fā)達(dá)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍均有相當(dāng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校設(shè)施簡(jiǎn)陋陳舊，教師收入偏低，存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)教育不均等現(xiàn)象。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)則捉襟見肘，一些縣市對(duì)于農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助顯然偏低，一些發(fā)達(dá)縣市用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的費(fèi)用也常常處于困窘局面。

這種狀況進(jìn)一步扭曲了發(fā)達(dá)地區(qū)縣市官員的行政行為。發(fā)達(dá)縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，具有很大的增加公共服務(wù)壓力，而縣市政府又特別缺少預(yù)算內(nèi)資金。因此，在這種較強(qiáng)的資金缺乏的壓力下，部分行政行為失常。如地方政府像商業(yè)性機(jī)構(gòu)一樣低價(jià)吃進(jìn)土地，高價(jià)賣出，名之曰土地儲(chǔ)備。又如不惜以公共利益名義圈占土地，大拆大建等。

這些行為雖然部分地解決了政府公共服務(wù)資金的籌集，但也產(chǎn)生了較多問題。如制造了失地農(nóng)民問題，侵犯了城市居民利益，破壞了城市長(zhǎng)期形成的歷史文脈，推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，以及引致全面的、過度的市場(chǎng)化，從而進(jìn)一步產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。再如長(zhǎng)期不讓或少讓農(nóng)民工享受當(dāng)?shù)氐慕逃然竟卜?wù)，而從邏輯上講，農(nóng)民工給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了產(chǎn)值和稅收，完全有資格享受當(dāng)?shù)夭糠只竟卜?wù)，但在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣市確實(shí)支付乏力，而這顯然是一個(gè)最好的借口。

另外一個(gè)問題就是影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。浙江的科教文衛(wèi)等事業(yè)，至今仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了人力資本的積累提高，影響了浙江今后的穩(wěn)定發(fā)展。根據(jù)2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1％人口抽樣調(diào)查，在6歲及6歲以上人口中，浙江受過高中教育的人口比重為12．9％，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平，列全國(guó)第16位；受過大專及以上教育的人口比重為8．4％，列全國(guó)第6位，這兩個(gè)指標(biāo)顯然都低于浙江人均GDP在全國(guó)的位次。

另根據(jù)全國(guó)第一次經(jīng)濟(jì)普查，2004年，浙江法人單位中具有大專以上學(xué)歷人員的比重僅為14．9％，比全國(guó)平均水平低9．5個(gè)百分點(diǎn)，列全國(guó)最后一位。這雖然與浙江的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，但顯然也由于浙江的總體文化水準(zhǔn)較低，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)層次較低，進(jìn)而影響了產(chǎn)業(yè)層次的提高，也影響人員素質(zhì)的提高。

縣級(jí)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型的若干關(guān)系

縣級(jí)公共財(cái)政需要轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型有幾個(gè)基本的關(guān)系需要重點(diǎn)處理。

首先要處理好財(cái)政上繳與本地可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。對(duì)于中央財(cái)政的上繳是浙江應(yīng)盡的職責(zé)，是發(fā)達(dá)縣市的一份義務(wù)。但浙江的發(fā)達(dá)縣市，就好比是一只很會(huì)下蛋的母雞，必須喂給富有營(yíng)養(yǎng)的食物，才能保持較強(qiáng)的下蛋能力。而從現(xiàn)狀看，發(fā)達(dá)縣市財(cái)政支出占GDP的比重顯然已經(jīng)偏低，而這主要是上繳較多造成的。因此省里要均衡各地的上繳水平，在不影響上繳中央財(cái)政前提下，適當(dāng)提高一部分發(fā)達(dá)縣市財(cái)政支出占當(dāng)?shù)谿DP的比重。

其次要處理好公共服務(wù)均等化與適當(dāng)?shù)念A(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出差距的關(guān)系。當(dāng)前公共服務(wù)均等化的突出矛盾是縣市與設(shè)區(qū)市市區(qū)的差距過大，而縣市之間如考慮到勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移因素，實(shí)際差距大大小于賬面差距?？傮w來(lái)說，公共服務(wù)均等化要與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，要承認(rèn)和接受由于發(fā)展水平不同導(dǎo)致的適當(dāng)差距，包括公務(wù)人員薪酬水平的差距等。如果一定要消除這種差距，雖然出發(fā)點(diǎn)較好，但將嚴(yán)重影響區(qū)域發(fā)展積極性，很可能是得不償失。

再次要處理好公共服務(wù)多元化與主體功能強(qiáng)化的關(guān)系?？h市財(cái)政支出的多元化是一個(gè)趨勢(shì)，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，支出項(xiàng)目及其內(nèi)容會(huì)越來(lái)越繁雜。但與此同時(shí)，也應(yīng)該著力保持人力資本投資等主體功能的增長(zhǎng)水平。在這里，重要的是要壓縮行政審批，提高行政審批的科學(xué)合理性，大幅降低行政管理費(fèi)開支，提高財(cái)政效率。中央采取的減少副職的舉措，具有重要的戰(zhàn)略意義，在縣級(jí)部門也應(yīng)全面實(shí)行“減副”。

財(cái)政預(yù)算是一門很復(fù)雜的科學(xué)，不僅有利益分配問題，還有較高的經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析要求?，F(xiàn)行審核辦法存在著時(shí)間短、缺少專業(yè)人才、程序設(shè)計(jì)也不盡合理等問題。建議建立這樣的制度，規(guī)定縣市財(cái)政部門必須提前若干時(shí)間，向當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)提交財(cái)政預(yù)算草案，然后由一專門委員會(huì)負(fù)責(zé)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人士進(jìn)行審核，然后由這一專業(yè)委員會(huì)向人大常委會(huì)提交具有建設(shè)性修改意見的審核報(bào)告，再交由人大代表全體會(huì)議審核通過。這一改革不涉及中央管理權(quán)限，可以在現(xiàn)行體制框架下由省里先行試點(diǎn)推行。

(作者為浙江省發(fā)展和改革研究所所長(zhǎng)，研究員)