國資法立法１４年的若干問題

賴永添　吳子云

盡管四級委托代理關(guān)系自建國以來一直存在，但對后兩級委托代理關(guān)系具體如何界定，在法律層面一直沒有定論。而控制國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，關(guān)鍵在于對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)管理者的授權(quán)中，是否清晰界定其“責(zé)權(quán)利”。

《國有資產(chǎn)法》從1993年開始啟動立法，2007年底首次提交全國人大常委會審議，經(jīng)過了14年的艱難歷程。

14年中的3項工作

經(jīng)歷14年的醞釀過程，無疑已很漫長。原因之一，就是人們從開始就期待解決國有資產(chǎn)權(quán)益保障的所有問題。2004年重組的起草小組慎重考量了“期待和現(xiàn)實之間的差距”，才能夠打破多年僵局，取得了三個方面的進(jìn)展：

其一是擺脫了“大而全”的導(dǎo)向，集中解決經(jīng)營性國有資產(chǎn)問題。

國有資產(chǎn)按其存在形態(tài)與功能不同，一般可以劃分成經(jīng)營性、行政事業(yè)性和資源性三大類。經(jīng)營性國有資產(chǎn)是國家對企業(yè)出資形成的產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)為企業(yè)的凈資產(chǎn)。與其他兩類資產(chǎn)相比，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的特殊性表現(xiàn)在：沒有實物形態(tài)，而是虛擬的產(chǎn)權(quán)；兼具資本逐利的一般屬性與國家進(jìn)行宏觀調(diào)控重要物質(zhì)基礎(chǔ)的特殊屬性，既涉及企業(yè)微觀經(jīng)營問題，又涉及國家宏觀監(jiān)管問題；資源性國有資產(chǎn)已有專門法律，例如《森林法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和《水法》，而經(jīng)營性國有資產(chǎn)除了《公司法》和《企業(yè)法》具有一些原則性規(guī)定以外，監(jiān)管的法律基本空白。

回顧歷史，現(xiàn)代企業(yè)制度的推進(jìn)，使得國有企業(yè)分離了經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)。人們意識到，必須盡快立法，建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制?？上У氖?，試圖將三類國有資產(chǎn)全部納入同一部法律甚至南同一個部門統(tǒng)管，使得國資法的立法成本和難度激增，立法進(jìn)程舉步維艱。新的起草小組將法律調(diào)整對象限定在經(jīng)營性國有資產(chǎn)上，就是為了解決這一問題。

其二是走出了近些年來“部門利益法定化”怪圈，避免“國有資產(chǎn)法”成為“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)法”。

近些年來，有些部門在參與經(jīng)濟(jì)立法時，重點不是放在研究如何約束違反公共利益的行為或者引導(dǎo)符合公共利益的行為上，而是想方設(shè)法在法律中固化甚至增加本部門的職權(quán)，甚至為此不惜阻礙立法進(jìn)程，將部門利益凌駕于公共利益之上。

為了避免落入只是為了給國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“名分”的怪圈，國資法針對需要立法解決、經(jīng)過實踐相對成熟的問題進(jìn)行了規(guī)范，例如“國家出資企業(yè)”的定義及其主要權(quán)利和義務(wù)，對國企高層管理者的任免、考核和監(jiān)督，容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的重大財務(wù)事項的決策、監(jiān)督以及必要的禁止性規(guī)定。

國資法對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)仍有專章規(guī)定，但除了特設(shè)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外，各級人民政府授權(quán)的其他有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)也可能履行出資人職責(zé)。這樣的“技術(shù)處理”，為國家今后適時調(diào)整國資監(jiān)管主體，留下了必要的空間。

其三是明確了“全民→國家→各級人民政府→履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)→企業(yè)管理者”的“授權(quán)路線圖”，著重解決后三者的委托代理問題。

各級人民政府把國有資產(chǎn)授權(quán)給履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)管理，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)再將企業(yè)的國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步授權(quán)給企業(yè)的管理者，但對重大財務(wù)事項的最終決策權(quán)、利潤分配決策權(quán)，不能完全授予管理者。因此，各級人民政府對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，以及履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對企業(yè)管理者的授權(quán)，都屬于有限授權(quán)。

盡管四級委托代理關(guān)系自建國以來一直存在，但對后兩級委托代理關(guān)系具體如何界定，在法律層面一直沒有定論。而控制國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，關(guān)鍵在于對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)管理者的授權(quán)中，是否清晰界定其“責(zé)權(quán)利”。因此，國資法必須對如何實現(xiàn)公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分離作出解答。

政府需要分離的角色

國有資產(chǎn)的授權(quán)關(guān)系決定了各級人民政府在作為“公共管理者”的同時，不可避免地身兼“出資人管理者”的角色。中央確定“公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開”的改革思路，要求政府在其組成部門中合理劃分承擔(dān)的公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能，而不是要做國家出資企業(yè)的“撒手掌柜”。

國有資產(chǎn)公共管理和出資人職能分開，并不是否認(rèn)國有資產(chǎn)監(jiān)管中公共管理存在的必要性，而是強(qiáng)調(diào)履行國有資產(chǎn)出資人職能時，必須堅持以下原則：一是按照市場經(jīng)濟(jì)有關(guān)法律法規(guī)及公共管理的要求履行職責(zé)。二是不能超脫于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)之外干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營。

從近幾年實踐看，各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的手段，更多的是沿用過去發(fā)紅頭文件等做法，行政色彩十分濃厚，而不是通過企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)其監(jiān)管意圖。為了擺脫尷尬境地，各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)又力圖以新加坡淡馬錫為樣板，著手建立資產(chǎn)經(jīng)營公司，但在客觀上造成了架床疊屋問題，僅僅在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營鏈條上再增加了一環(huán)。因此，要在加強(qiáng)監(jiān)管和維護(hù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)之間取得均衡，應(yīng)當(dāng)在建立健全國家出資企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)上下功夫。

基于現(xiàn)有關(guān)于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的制度安排，國資法應(yīng)當(dāng)更加現(xiàn)實地明確以下幾個要點：第一，對單個企業(yè)而言，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)只是其股東(所有者)，不應(yīng)當(dāng)再有其他身份和特權(quán)；第二，按照分級管理及重要性原則，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)以一級母公司及其重要的二級子公司為直接管理對象；第三，即使是對一級母公司，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也只能通過股東會、董事會、監(jiān)事會等內(nèi)部機(jī)構(gòu)對企業(yè)重要決策施加影響。

收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)

無論是十六大及其后的幾次重要報告，還是《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)，各級人民政府是“享有所有者權(quán)益”的主體，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)“維護(hù)所有者權(quán)益”。但在一些政府文件和社會輿論中，這兩個表述卻經(jīng)常被混淆，最終演變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責(zé)”的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“享有所有者權(quán)益”。

在所有者權(quán)益當(dāng)中，核心的內(nèi)容是資產(chǎn)收益權(quán)。誠然，《公司法》規(guī)定，“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利”。但是，從《物權(quán)法》和國資法的立法精神看，不能簡單地將“公司股東”直接替換為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”。對于國家出資企業(yè)而言，“公司股東”是指“國家”，而履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)只是“股東代表”。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是通過國家出資企業(yè)的董事會或者股東會，對企業(yè)利潤分配方案進(jìn)行決策，確保國有資產(chǎn)按照“同股同權(quán)”、“同股同利”原則分享利潤，并督促企業(yè)向國家財政上繳利潤，而不是代替國家享有資產(chǎn)收益權(quán)。

因此，國有資產(chǎn)收益權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是各級人民政府。國資法在這方面所做的規(guī)定，是以《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》為基礎(chǔ)的。

除了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對企業(yè)的直接監(jiān)督以外，國有資產(chǎn)監(jiān)督還涉及各級人大對本級政府的監(jiān)督，各級政府對其設(shè)立的機(jī)構(gòu)或者授權(quán)的單位履行出資人職責(zé)情況的監(jiān)督，國家財政部門、審計機(jī)關(guān)對國家出資企業(yè)的財務(wù)、審計監(jiān)督，以及社會中介機(jī)構(gòu)對企業(yè)的審計和資產(chǎn)評估。國資法從這四個層面構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，但還應(yīng)當(dāng)明確各層面監(jiān)督主體在國資監(jiān)管體制中扮演的角色及其相互關(guān)系，既要加強(qiáng)監(jiān)督，又要降低重復(fù)監(jiān)督帶給國家和企業(yè)的額外成本。特別是，為了保持社會中介機(jī)構(gòu)的獨立、客觀和公正，政府或其部門、履行出資人的機(jī)構(gòu)等不宜介入中介機(jī)構(gòu)的委托，安排統(tǒng)一招標(biāo)或者采取“清單”制度，變相實行市場的二次準(zhǔn)入制度，更不能直接干預(yù)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)活動。

(本文作者供職于國家財政部)