中國農(nóng)地制度５０年變遷

趙　青

50年前的一張土地私有權(quán)證

劉廷昆、劉鈞澤、劉鈞兆，廣東省中山市三兄弟。

1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》上的“耕者有其田”，經(jīng)過三年的試點和實踐后，成為這三兄弟手上的一紙《土地房屋所有權(quán)證》，落款日期是1952年。

由此，他們享有了12.8畝地和1間房屋的私有權(quán)，可以耕種、居住，也可以買賣、轉(zhuǎn)讓、贈與，任何人不得侵犯。

盡管早已作廢，土地也不能再買賣，他們的下一代還是保留了這張業(yè)已發(fā)黃的紙。

當年改革的效果是顯著的，1952年與1949年相比，全國糧食生產(chǎn)增長了一半，農(nóng)民購買力提高了一倍。

這是一個短暫的私有化時光。不到一年，中國逐步進入人民公社時代，從農(nóng)業(yè)互助到初級合作社再到高級合作社，劉氏三兄弟的土地成為了中山市湖州村一個生產(chǎn)大隊的集體資產(chǎn)，三兄弟則成為集體社員；直到1978年的家庭承包經(jīng)營改革，他們的后代、所有權(quán)證的展示者劉大爺開始承包起其中的幾畝地至今。

半個多世紀中，從土地私有化到連鍋碗瓢盆都歸公的人民公社，再到家庭承包經(jīng)營，中國農(nóng)村幾乎經(jīng)歷了產(chǎn)權(quán)制度變革中最劇烈的幾級。

1958～1978年，完全公有化的制度挑戰(zhàn)

當劉氏三兄弟們獲得的土地私有權(quán)鞏固了新中國政權(quán)后，一個現(xiàn)實問題開始凸現(xiàn)——工業(yè)化發(fā)展需要大量資金，而當時資金的最大來源只能是農(nóng)業(yè)。

根據(jù)歷史資料，50年代的農(nóng)業(yè)剩余占總產(chǎn)量的30%，國家征收11%的農(nóng)業(yè)稅，仍然不夠用。提高稅率的嘗試迅速遭遇了農(nóng)民的抵制，而將土地轉(zhuǎn)為公有、由國家控制農(nóng)業(yè)剩余分配似乎更為現(xiàn)實。因為中國的土地私有化是政治運動重新分配土地的結(jié)果，已經(jīng)包括了公有化的一切可能。

收權(quán)是漸進的。1952年開始的初級合作社中，農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán)，但通過集體合作耕種，上交了使用權(quán)；1956 年的一屆人大三次會議，進一步收回了農(nóng)民的所有權(quán)。

但幾乎在同一年，農(nóng)民已經(jīng)開始了最淳樸的制度挑戰(zhàn)——拉走自己的牛，退出合作社——而且出現(xiàn)在遼寧、安徽、浙江、江西、四川、陜西、河南、河北8個省。

黨內(nèi)最資深的農(nóng)村問題專家、歷次農(nóng)村改革的親歷者杜潤生曾在一本自述書中記錄了這段歷史。

更聰明的農(nóng)民，則探索出一條體制內(nèi)的修正路徑——包產(chǎn)到戶。最早的記錄見于溫州永嘉，1956年，小崗村之前22年。

1961年的中央農(nóng)工部報告記載，“包產(chǎn)到戶，差不多每個省、市、區(qū)都有發(fā)現(xiàn)”。甘肅臨夏70%的生產(chǎn)隊選擇了包產(chǎn)到戶，安徽更是達到了85%。

只是，他們的嘗試被記錄下來的同時，也被冠以了“資本主義道路”之名進行批斗。

人民公社20年間，類似于包產(chǎn)到戶的嘗試屢禁不止，但從未得到過中央層面的政策松動。直到1978年底，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民分了田地，包干到戶。

一項60年代就有20%～30%的生產(chǎn)隊嘗試的包產(chǎn)到戶政策，直到80年代才風(fēng)行全國，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

小崗村之后，安靜的15年

一切并非水到渠成，小崗村嚴俊昌帶著其余17個農(nóng)民按了手印之后的1978年底，十一屆三中全會甚至明確反對：“不許包產(chǎn)到戶?！?/p>

第二年4月，國家農(nóng)委召開的七省三縣座談會《紀要》允許“深山、偏僻地區(qū)的孤門獨戶，實行包產(chǎn)到戶”，但半年后中央又予以否定。

盡管當年小崗村的糧食總產(chǎn)量從多年來的3萬斤激增到14萬斤，反對之聲仍然激烈，隔壁省份的農(nóng)民和干部不理解小崗村，天天放廣播進行批判；1980年1月國家農(nóng)委召開“人民公社經(jīng)營管理會議”，時任安徽省農(nóng)委副主任的周曰禮介紹完安徽推行包產(chǎn)到戶的經(jīng)驗后，又被其他省市代表集體圍攻。

進入第三年，省市區(qū)第一書記會議上意見分歧之大，導(dǎo)致文件多次修改，結(jié)果還是區(qū)分對待，“可以使群眾滿意的，就不要搞包產(chǎn)到戶”；貧困地區(qū)對集體喪失信心則要支持。

又過了一年，冬天起草、春天下發(fā)的1982中共中央1號文件，終于突破了按發(fā)達、落后地區(qū)劃線的政策，明確肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，且長期不變。

隨后又連續(xù)發(fā)了4個中央一號文件，定下了15年承包期。

1993年，小崗村15年的承包期眼看就要到了，中央提出延長30年不變，隨后在1998年修訂《土地管理法》時寫進了法條。

但一年前(1992年)，中國的最南部，廣東南海的一個村子，竟然再次選擇了集中土地，然后推行股份制合作。

僅僅安靜了15年。

二元土地、兩權(quán)分離之弊

當我們又一次站在土地制度變革的十字路口上時，1992年廣東南海羅村鎮(zhèn)、里水鎮(zhèn)、平洲區(qū)的集體土地股份制合作已經(jīng)被看作一種“南海模式”，盡管它當年飽受質(zhì)疑。

這幾乎是中國最早的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，幾個村子的土地被集中起來作價入股，然后統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營，比如興辦企業(yè)，收益按照51：49在集體和農(nóng)民之間分成。

這種模式的有效之處，從10年后南海市一半的工業(yè)用地為集體所有性質(zhì)，可以管窺。

幾年之后，工業(yè)化城市化進程同樣飛速的江蘇，出現(xiàn)了“南海模式”的升級版。

江蘇昆山緊鄰上海，是外資企業(yè)建廠寶地，但苦于建設(shè)用地有限且高價。于是村集體創(chuàng)造性的復(fù)墾農(nóng)地，獲得非農(nóng)建設(shè)用地的指標，然后向本村農(nóng)戶“招標”，單個或者幾個農(nóng)民可以聯(lián)合起來修建廠房，再賺取租金收益。5年時間里，昆山新增建設(shè)用地8.25萬畝，四分之一來自于此。

隨后，上海、浙江、廣東、湖南和安徽，這種灰色操作手法日益普遍，農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)由轉(zhuǎn)讓和交易——而不再是征用——的途徑為“世界工廠”提供著土地支持。

南海和昆山模式的出現(xiàn)，根源于我國獨有的二元土地和兩權(quán)分離制度——我國所有土地分為國有和集體兩種。國有土地通過招牌掛制度進入一級土地市場，集體土地只能通過國家征地才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而且因為沒有所有權(quán)，它不能交易、不能抵押，是一種“僵化的資本”。

城市化的突飛猛進和獨特的土地制度，一方面使得國有土地供不應(yīng)求，價格連年高漲，一方面又讓更多的農(nóng)民進入城市，集體土地大量閑置卻不能流轉(zhuǎn)。

直到進入21世紀，二元土地沖突之巨大，集體土地流轉(zhuǎn)欲望之強烈，已經(jīng)不僅限于東部沿海和發(fā)達地區(qū)了。

重慶市麒麟村，一個500多人的西部小山村，3年前也在村主任余安全的帶領(lǐng)下開始土地入股試驗，作價入股的土地用來種植一家果業(yè)公司提供的優(yōu)質(zhì)柑桔。比南海和昆山走得更遠的是，這些股份屬于一家公司，公司自負盈虧。

當麒麟村的模式引起軒然大波而被暫時叫停之后，相鄰的涪陵區(qū)大順鄉(xiāng)清風(fēng)村就用農(nóng)業(yè)合作社形式承載村民作價入股的土地，這些土地上種植的是一種有機稻米。

安徽小崗村18手印的后代之一嚴德友，現(xiàn)在亦成了村里種植大戶，集中了好幾家的閑置土地集中經(jīng)營。

但是，除了嚴德友，麒麟村的余安全和清風(fēng)村的村農(nóng)多少都有些忐忑——農(nóng)地，究竟能不能入股？

同地，同價，同權(quán)

自南海始，對現(xiàn)行土地制度的自發(fā)突破，至今又是一個15年了，土地變革若干大的機會開始出現(xiàn)。

與2007年高漲的房價同時出名的，是便宜了一半的“小產(chǎn)權(quán)房”，長期關(guān)注農(nóng)村土地制度的經(jīng)濟學(xué)家周其仁稱之為“小產(chǎn)權(quán)，大機會”。

這是一些建在農(nóng)村建設(shè)用地上的樓房，沒有建設(shè)部頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只能私下買賣，2007年暴漲的房價幫它們出名后，政府和多數(shù)民眾才意識到其存在之久與數(shù)量之大——記者采訪過的北京和濟南兩地，小產(chǎn)權(quán)房占20%～30%。

之所以是大機會，因為“與昆山把集體土地租給企業(yè)做工業(yè)用途不同，小產(chǎn)權(quán)房是用作民生，涉及面更廣，對現(xiàn)有土地制度沖擊更大”。

而且其相關(guān)制度的弊端更甚，小產(chǎn)權(quán)房多數(shù)蓋在農(nóng)民的宅基地上，該地塊歸集體所有，不能出租和買賣，有趣的是，農(nóng)民卻擁有宅基地上“房”的完全所有權(quán)。

另一個機會，則在于現(xiàn)有土地制度的維護成本日益高企。

從1994年土地出讓金留歸地方開始，這項收入就漸成地方政府預(yù)算外收入的主要來源。浙江一個縣級市的土地出讓收入就占到了60%，地方政府征地熱情可見一斑。

但按照現(xiàn)有法律，被征地農(nóng)民的利益始終無法保護。按一般年畝產(chǎn)值2000元，即便按10倍年產(chǎn)值補償，也不過2萬元。近年來由征地引發(fā)的各類惡性事件屢見不鮮。

越來越多的學(xué)者，開始呼吁同地、同價、同權(quán)，至少集體土地應(yīng)該擁有跟國有土地相同的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等等權(quán)利。

2005年《物權(quán)法》草案的四審稿中，曾經(jīng)增加“農(nóng)地承包權(quán)可以有條件抵押”條款，但及至草案六審稿中，上述條款被刪除。

不過，畢竟所有這些機會，已然觸發(fā)了自上而下的制度突破。從江蘇、天津等地的“宅基地換房”到“城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，再到重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點、等待批準的“農(nóng)村土地交易所”等等。

三中全會意在還農(nóng)民土地權(quán)利

8月，當劉廷昆、劉鈞澤、劉鈞兆的后人向媒體展示父輩的遺物時，第十七屆三中全會的相關(guān)文件正在起草；9月，胡錦濤來到了30年前點燃土地承包經(jīng)營火把的小崗村。

信號已經(jīng)明確，中國再次走到土地制度改革的十字路口，是承認土地所有權(quán)、逐步放開土地一級市場，還是修補現(xiàn)有制度，保守改革？但城市化進程繼續(xù)大步推進的背景之下，如何修補才能兼顧國家、集體和農(nóng)民的多方利益？

10月12日，三中全會發(fā)布公告，強調(diào)“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，抓緊在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破”等。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊10月13日做客央視介紹，三中全會做出了三個關(guān)鍵性的決策：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變、土地流轉(zhuǎn)可以根據(jù)依法自愿有償?shù)脑瓌t進行流轉(zhuǎn)、土地征用要縮小強制性征地范圍，合理補償農(nóng)民。