地方“大部制”提速

王維博

地方政府的部門改革正在提速，除了交通等重點領(lǐng)域外，甚至在農(nóng)業(yè)、文化等國務(wù)院機構(gòu)改革未曾嘗試的領(lǐng)域，也展開了整合試驗

8月8日，由4個涉農(nóng)部門合而為一，重慶市農(nóng)業(yè)委員會在重慶市北部新區(qū)揭牌。

這個被稱為農(nóng)業(yè)“大部制”的正局級部門，是當(dāng)?shù)乩^大交通、大文化等系列改革之后的又一新舉。

為了順利“成家”，重慶市農(nóng)委進行了一系列嘗試，首任農(nóng)委主任夏祖相稱，雖然編制減少了四分之一，但持續(xù)3個月的改革還算順利。

除重慶外，各地的大部制改革遙相呼應(yīng)。在交通等重點領(lǐng)域之外，甚至農(nóng)業(yè)、文化等國務(wù)院機構(gòu)改革未曾嘗試的領(lǐng)域，也展開了整合試驗。

理論界認為，在國務(wù)院“大部制”改革的示范作用下，新一輪地方大部制改革開始提速。

涉農(nóng)部門“四合一”

根據(jù)重慶市最新的機構(gòu)改革方案，新的農(nóng)委為市政府組成部門，由原農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、農(nóng)辦與農(nóng)綜辦合并而成?！爸饕撠?zé)綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作?！?/p>

繼續(xù)保留中共重慶市委農(nóng)村工作委員會，為市委派出機構(gòu)，主要負責(zé)全市農(nóng)村工作系統(tǒng)黨的建設(shè)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市新農(nóng)村建設(shè)工作。市委農(nóng)工委和市農(nóng)委實行合署辦公，即兩塊牌子一套班子。

市農(nóng)綜辦由市農(nóng)辦管理調(diào)整為市農(nóng)委管理，而市農(nóng)機事業(yè)管理局則由市政府直屬事業(yè)單位調(diào)整更名為市農(nóng)機管理辦公室，設(shè)在市農(nóng)委，機構(gòu)由正局級事業(yè)機構(gòu)調(diào)整為副局級行政機構(gòu)。

經(jīng)過調(diào)整，市直屬機構(gòu)減少1個，直屬局事業(yè)機構(gòu)減少1個，而處級內(nèi)設(shè)機構(gòu)則減少了16個。

“大部制最大的好處在于可以發(fā)揮統(tǒng)籌作用。”重慶市農(nóng)委主任夏祖相在接受《中國新聞周刊》記者采訪時稱，機構(gòu)精簡的直接目的，降低行政成本的同時提高工作效率。

合并前，農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、農(nóng)綜辦等幾個機構(gòu)都不同程度有管理農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)村經(jīng)營管理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職權(quán)，看起來是在加強領(lǐng)導(dǎo)，實際上是減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。合并不僅可以消除部門之間“扯皮”的現(xiàn)象，而且可以整合各種資源，把有限的力量和資金用到刀刃上。

“一年超過20億元的涉農(nóng)資金，由原來4個部門管改為一個部門管，統(tǒng)籌使用，錢才能用在刀刃上?！毕淖嫦嗾f。

精簡機構(gòu)的同時，新組建的農(nóng)委職能也在悄然演變。原市農(nóng)業(yè)局承擔(dān)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、進城務(wù)工農(nóng)民的管理和服務(wù)的相關(guān)職能劃歸市勞動和社會保障局；原農(nóng)辦承擔(dān)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市農(nóng)機局承擔(dān)的農(nóng)村機電提灌管理的相關(guān)職能劃歸市水利局。

“這是對中央新一輪機構(gòu)改革的響應(yīng)”，重慶市編辦一位負責(zé)人透露，國務(wù)院各部委的“三定”工作基本結(jié)束，新一輪地方政制改革呼之欲出。

4月，山東省出臺文件，由山東高速集團重組山東省地方鐵路局為旗下全資子公司。此前，山東省地方鐵路局與山東高速同為山東省國資委直屬的國有獨資企業(yè)。

此后，廣東省也通過了《廣東省沿海港口布局規(guī)劃》，提出要建設(shè)大型深水碼頭港，并且推進港口與公路、鐵路運輸和內(nèi)河航運相連接的綜合交通運輸體系。

除了交通等重點領(lǐng)域外，成都、海南、深圳等地在農(nóng)業(yè)、文化等國務(wù)院機構(gòu)改革未曾嘗試的領(lǐng)域也前后展開了整合試驗。

先上船后買票

正式掛牌之前，四個部門整合的工作已悄悄進行了一年多。

事實上，早在2007年的重慶兩會期間，一份名為《關(guān)于把重慶創(chuàng)建成我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)的建議》的發(fā)言材料，曾引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，而當(dāng)時重慶申請成為試驗區(qū)尚未正式對外公布。

當(dāng)?shù)匾晃恢檎咄嘎?，這份建議稱，重慶應(yīng)大力減少職能交叉重疊的市級管理部門，有步驟、分階段地組建大工業(yè)、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大商貿(mào)等市級部門，推動“大局(委)制”。

在此之后，多項傳言出現(xiàn)，最為突出的是關(guān)于涉農(nóng)部門的合并，因為重慶涉農(nóng)部門多達10余個，最可能首先成為“大局(委)制”的改革對象。

“重慶80%的地區(qū)是農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)行政效率，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌十分緊迫。”重慶市編辦副主任向松柏告訴《中國新聞周刊》記者，早在去年6月份，重慶成為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)之后，機構(gòu)改革便被提上議事日程。

去年8月起，重慶市編辦開始對機構(gòu)設(shè)置相對分散的農(nóng)業(yè)部門進行調(diào)研，制定整合方案，包括崗位設(shè)置、機構(gòu)歸并、職能安排等。

今年2月，曾在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)工作20多年的重慶市政府副秘書長夏祖相被任命為農(nóng)業(yè)局局長。

夏的任命被認為是“有目的安排”。“調(diào)動之前，有關(guān)部門已明確了他此行的任務(wù)，就是組織大部制改革?！毕淖嫦嗤嘎?，半年多來，他最大的任務(wù)就是保證這項涉及四個部門、200多名機關(guān)干部的改革順利進行。

由于涉及多個部門及個人利益，農(nóng)業(yè)大部制改革一直處于高度“保密”之中。夏祖相說，作為少數(shù)幾個知情人之一，他通常都是一個人去市編辦開會，在中央正式批復(fù)之前，只有市里主要分管領(lǐng)導(dǎo)知道具體方案。

除嚴格保密外，重慶市還采用“先合并后掛牌”的過渡辦法。從5月份開始，四個部門先合署辦公，對各部門的業(yè)務(wù)處室進行同類項“合并”， 來自不同部門的干部開始在一起辦公，并按新的崗位對原有人員進行第一輪“洗牌”。在被稱為磨合期的3個月內(nèi)，一個處室同時有幾個正處長的現(xiàn)象而不罕見，農(nóng)委為每一個處室臨時指定一名“處長召集人”，“召集人相當(dāng)于臨時處長，暫時負責(zé)整個大處室的工作。”

“先上船后買票”的做法，讓夏祖相也捏了一把汗。有的處室同時有七八個正處長，幾十號人，如果失敗了，這些人怎么辦？

事實上，今年3月，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在對國務(wù)院機構(gòu)改革的說明時強調(diào)，地方政府可以從實際出發(fā)，不搞“一刀切”，不設(shè)時間限制。這從某種意義上為各地的部門改革留下了更大空間。

“改革會有風(fēng)險，但關(guān)健是敢于嘗試。”夏祖相說。

“部門利益”成最大阻力

“地方大部制改革最大的阻力首先來自部門利益”，改革具體負責(zé)人之一的夏祖相坦言，農(nóng)口職能部門多，且每個部門都手握資金、審批等權(quán)力，誰也不愿意被歸并。

合并之前，除市農(nóng)委、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、農(nóng)綜辦、扶貧辦外，加上市糧食局和供銷社，整個大農(nóng)口部門多達11個部門，這些部門職責(zé)上不可避免產(chǎn)生多項交叉與重合。

“職能交叉分散，不僅工作合力不夠，也導(dǎo)致了政府分配資源時出現(xiàn)了“撒胡椒面”的現(xiàn)象，無法使有限的財政資金效益最大化?！毕淖嫦嗾f。

大部制打破原先部門的審批權(quán)、財權(quán)分配，很多部門負責(zé)人對合并有爭議。夏祖相說，那段時間他做得最多的是找各個部門甚至處室負責(zé)人談話，“平時吃飯都在機關(guān)食堂，為了大家多一些交流機會”。

機構(gòu)合并同樣牽涉到人員的調(diào)整，根據(jù)重慶市編辦要求，整合后的農(nóng)委行政編制為189名，比整合前減少63名，其中廳局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少7名，處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少32名。

“當(dāng)務(wù)之急就是解決裁員問題?！毕淖嫦嗾f，在合署辦公的階段，相當(dāng)一部分干部已隨職能劃并調(diào)到其他部門，但由于處室、編制都大幅減少，仍有數(shù)十名處級干部“待崗”。這些干部將采取民主測評、推薦、決議等手段進行競崗，淘汰的干部將轉(zhuǎn)崗或高職低聘，但短期內(nèi)其處級待遇仍將保留。

相比而言，面臨調(diào)整的7名廳局級干部日子會比較好過，據(jù)夏祖相介紹，這些被裁減的“廳官”，年齡大的保留待遇退居二線，其余的都將統(tǒng)一調(diào)整到其市里的其他部門任職。

8月25日，中央機構(gòu)編制委員會在北京召開地方政府機構(gòu)改革工作電視電話會議。國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長、中央編委委員馬凱在會上表示，國務(wù)院機構(gòu)改革已完成階段性任務(wù)，適時跟進地方政府機構(gòu)改革十分必要和迫切。

在國務(wù)院層面改革完成“階段性任務(wù)”后，地方機構(gòu)改革如何跟進？

“地方?jīng)]必要和中央部委一一對應(yīng)，除了一些必要的如宏觀經(jīng)濟管理、政法、財政等部門需要上下對口外，只要工作上有對口的銜接就可以?！敝貞c市編辦副主任向松柏說。

據(jù)向松柏介紹，直轄以來，重慶曾進行多次進行過大部制嘗試，例如，2000年左右，便將道路運輸管理局、港航管理局、公路局等劃歸交通委員會，將文化局與廣電局合并為文廣局等，其行政效率一定程度上得到了提高。

大部制不能包治百病，作為這項改革的推動者之一，向松柏坦稱，大部門制也有諸多弊端，例如，權(quán)力過于集中，不好監(jiān)督。目前，除了現(xiàn)有紀檢、司法等監(jiān)督方式外，尚沒有新的制約方式。

“對于地方大部制改革來說，這是一個繞不開的問題”，向松柏說，以前通過部門的職能設(shè)置還可以使不同的部門相互制約，但合并后卻往往成了利益共同體，自制政策、自我監(jiān)督，此外權(quán)力的高度集中，也會給監(jiān)督帶來壓力。

對此，重慶市計劃將市紀委、市監(jiān)察局派駐原市農(nóng)業(yè)局、農(nóng)辦、農(nóng)機局的紀檢監(jiān)察機構(gòu)合并，組建新的農(nóng)村紀律檢查工作委員會和農(nóng)委監(jiān)察室。

重慶市法制辦綜合處處長謝建軍在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說，除了外部制約外，更迫切的是通過科學(xué)的權(quán)責(zé)劃分，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)有效分離，才能使高度集中的權(quán)力受到約束。顯然，在這一層面上，地方需要更多探索。