美國公共人力資源管理的職業(yè)化制度

張忠利

〔摘要〕傳統(tǒng)的人事管理已經(jīng)擴展了它的邊界，被發(fā)展為人力資源管理，它指的是對公共部門的人和崗位的管理和政策的制定。長期以來它一直是公共行政的主要部分。美國公共部門的人力資源管理中至少有5種同時存在并且關(guān)系緊張的獨立系統(tǒng)，其中每一種在人力資源管理上都有不同的議程。它們是：公務(wù)員制度、集體制度、政治主管制度、職業(yè)化終身制度和職業(yè)化公共行政制度。職業(yè)化終身制度和職業(yè)化公共行政制度構(gòu)成了美國公共人力資源管理的職業(yè)化制度。

〔關(guān)鍵詞〕公共人力資源管理；職業(yè)化終身制度；職業(yè)化公共行政制度

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2008）01-0050-04

一、引論

公共人力資源管理是公共行政的重要組成部分。它由傳統(tǒng)的人事管理制度發(fā)展而來，指的是對公共部門的人和崗位的管理和政策的制定。

2/3的美國人有工作，其中近19%的全職、兼職雇員為政府雇員。管理這些人力資源是一項艱巨的任務(wù)?？疾烀绹膊块T的人力資源管理這一復雜的問題時，我們著重要分析美國政府中至少5種同時存在并且關(guān)系緊張的獨立系統(tǒng)，其中每一種在人力資源管理上都有不同的議程。它們是：公務(wù)員制度、集體制度、政治主管制度、職業(yè)化終身制度和職業(yè)化公共行政制度。其中職業(yè)化終身制度和職業(yè)化公共行政制度構(gòu)成了美國公共人力資源管理的職業(yè)化制度。

二、美國公共人力資源管理的職業(yè)化終身制度——人重于職位

在美國，公共服務(wù)的各種職業(yè)化終身制度是由白領(lǐng)雇員組成的，主要是職業(yè)人士和職業(yè)人士助手，實際上（如果并不總是在法律意義上的話）是終身職業(yè)。這一制度的主要特征是強調(diào)人，而不是像公務(wù)員制度那樣強調(diào)職位。在終身制度中，個人的事業(yè)是計劃好的：他或她應該按照等級一步步晉升，在各個等級上更加負責有效地發(fā)揮自己的專業(yè)特長。職業(yè)化終身制度強調(diào)職業(yè)化、專業(yè)化和技能；其興起對傳統(tǒng)的公務(wù)員制度產(chǎn)生了重大的、令人不安的影響。

職業(yè)可以定義為一種易于劃分的專門工作，通常需要四年的大學教育。這種教育提供了一種終身的事業(yè)。職業(yè)人士受到地位問題的困擾。他們努力獲得社會聲望，但是同時要維護自己的尊嚴（譬如醫(yī)生很少利用降價來招攬病人）。職業(yè)人士力圖通過提高自己的工作水平來獲得地位；為成為職業(yè)人士必須學習的知識和技能（以及各種行為規(guī)范）每年都在增加，學術(shù)性也越來越強。地位、教育、技能、專業(yè)化和自治的價值觀相當自然地使專家與政治家不同。他們也不喜歡官僚。很多職業(yè)人士（如市經(jīng)理、社會工作者、圖書館員）一直為積累不受非科學、情緒化和無知的外界因素干擾的知識和技能而奮斗，因此這種對政治家和官僚的反感是有理由的。

職業(yè)人士進入公共服務(wù)領(lǐng)域的人數(shù)在增加，其影響也在擴大。將近4/5的美國職業(yè)、技術(shù)和相關(guān)人員受雇于政府機構(gòu)，聯(lián)邦雇員中有4/5是白領(lǐng)工人（1968年為7/10），其余為藍領(lǐng)工人，55%受過某種大學教育，至少3/10有學士學位，另有16%完成了研究生課程。[1](264)全部聯(lián)邦雇員中大約有1/3從事某種職業(yè)或技術(shù)工作。這一數(shù)字比私營企業(yè)高三倍。職業(yè)、技術(shù)和相關(guān)的公共雇員占聯(lián)邦公務(wù)員的20%多、州政府雇員的39%和地方政府雇員的42%。州和地方政府雇員中的專業(yè)、技術(shù)和相關(guān)人員數(shù)量比聯(lián)邦政府多，這主要是因為州和地方的雇員中1/2以上為教師。即使不算教師，各級政府的這一百分比也達到了21%——幾乎為私營企業(yè)的一倍。[2](147)

職業(yè)人士對公共人事行政的影響可能是很深遠的，可是具體的影響以及模式是什么，人們只能加以估計。因而有必要探討職業(yè)化對公共官僚機構(gòu)更廣泛的影響。公共機構(gòu)中的職業(yè)人士最顯著的一點或許是，他們對傳統(tǒng)公務(wù)員制度的價值觀直接提出了挑戰(zhàn)。正像前面提到的，職業(yè)化終身制度的特點是強調(diào)人而不是職位。這兩者有本質(zhì)的沖突。公務(wù)員制度的傳統(tǒng)是平等，而終身制度的核心是精英。在公務(wù)員制度中，最重要的是一個人做什么，而在終身制度中是怎樣做。公務(wù)員制度注重公共人事制度的中立和自主的控制，而終身制度注重的是有計劃和自主的控制。從技術(shù)角度講，雖然功績制涵蓋了9/10以上的聯(lián)邦雇員，但是各種終身制度施加的壓力實際上削弱了以職位為中心的傳統(tǒng)公務(wù)員制度對職業(yè)人士的控制。實際上，人事管理局已經(jīng)正式把大約90種職業(yè)劃在自己的管轄范圍之外。功績制的各種新定義正在形成，它們反映了職業(yè)化與傳統(tǒng)公共人事行政的不同價值觀。

職業(yè)精英似乎是某些部門沖突不斷的根源。一項對加利福尼亞州政府部門的調(diào)查顯示：越是社會尊重和認可的職業(yè)，政府部門能夠雇用的這方面的人才越少。同時，這種職業(yè)精英在政府部門中政策、標準、行動以及整個人事制度實行實際有效控制的可能性越大，盡管從法律上說，控制這些方面的應是公務(wù)員制度。調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，這種情況適用于各級政府——聯(lián)邦、州和地方政府。[3](136-137)職業(yè)化帶給政府的另一種沖突是職業(yè)群體之間的沖突。譬如，市律師和市經(jīng)理在各自的管理職責上一直意見相左：律師是不是管理班子的一分子，抑或只是由管理班子付薪、公眾委托的看門人？這種沖突會對政府的效率、效力和責任心產(chǎn)生有害影響。[4](393-403)

三、美國公共人力資源管理的職業(yè)化公共行政制度——兼顧政治和管理

未來公共人力資源管理的兩個重要的觀念是職業(yè)化和管理。作為一種人力資源管理制度，職業(yè)化公共行政制度與傳統(tǒng)的公務(wù)員制度不同（前者強調(diào)人，而后者強調(diào)職位），也與職業(yè)化終身制度不同（前者兼顧政治和管理，視之為公共行政這個職業(yè)的基礎(chǔ)）。這是一個新的現(xiàn)象——雖然其根源可追溯到幾十年前。承認職業(yè)化公共行政官員在公共人事行政領(lǐng)域的作用，可追溯到1937年的布朗洛委員會。但是1970年成立的公共事務(wù)與公共行政學院全國聯(lián)合會同樣是一個重要的事件，它標志著職業(yè)發(fā)展和學術(shù)團體的融合。同年，全國公務(wù)員聯(lián)盟（成立于1881年，現(xiàn)在已不復存在）頒布了公共人事行政樣板法第六版。

（一）1970年的公共人事行政樣板法

全國公務(wù)員聯(lián)盟頒布的這一法律很重要，因為它代表了公共人事行政領(lǐng)域的學者和實踐者的共同意見，表明“公共服務(wù)應該如何，應如何管理，在這些問題上看法發(fā)生了巨大變化”。該法取代了1950年的版本，與前5個版本完全不同。以前強調(diào)的是保護公務(wù)員不受黨派裙帶關(guān)系與類似的違法行為之害。1970年的法律吸收了布朗洛委員會的價值觀：人事主任應由行政主管任命與撤換，公民咨詢委員會應取代公務(wù)員委員會，鼓勵建立終身的公務(wù)員隊伍，促進不同部門公共行政官員的交換。該法比布朗洛委員會的報告更進了一步，主張承認公共雇員工會和集體談判，放寬對公務(wù)員政治活動的限制，主張機會平等。然而，該法的基本思想與布朗洛委員會相同：“人事行政必須被視為管理的一部分，而不是反對管理的擋箭牌?！比珖珓?wù)員聯(lián)盟的公共人事行政樣板法對政府產(chǎn)生了重要的影響。該法公布八年之后，聯(lián)邦政府就對人力資源管理政策進行了改革，這是近100年來的第一次：公務(wù)員改革法。70年代中期對所有州和地方人事制度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：63%的州和地方政府在改革人事政策和法規(guī)時受到樣板法的極大影響。該法公布的五年之后，55%的州和地方政府加強了人事主任對行政領(lǐng)導的責任。[5](150-159)

（二）水門事件和默不做聲的功績制

在公共人事行政界首次積極重視公共管理的重要性時，美國全國卻開始了對聯(lián)邦管理者的行為做出了完全不同的反應。在漫長的考驗和煎熬之后，尼克松總統(tǒng)成為美國唯一一個辭職總統(tǒng)。尼克松的辭職完全是民選官員和總統(tǒng)任命官員濫用職權(quán)的結(jié)果。這些濫用職權(quán)者以白宮為中心，規(guī)避聯(lián)邦公務(wù)員制度。臭名照著的一個例子是所謂的“馬利克手冊”。弗雷德·馬利克是白宮的一位高級官員。他慫恿以黨派政治為標準任命聯(lián)邦主管。雖然公務(wù)員制度沒有卷入水門事件，但是公共官僚制度在民眾中的印象并不良：不管水門事件的惡劣影響是何原因造成的，它無疑給公共機構(gòu)的總體形象抹了黑。……很多領(lǐng)導人或公務(wù)員并沒有提出警告，或抵制濫用職權(quán)的做法。美國公務(wù)員委員會的職責之一是作為健全的公務(wù)員制度的看門人，它在事情惡化之前并沒有進行批評、疾呼，甚至沒有做聲?！T事件使全國對整個公共服務(wù)——職業(yè)的和非職業(yè)的——產(chǎn)生了疑問。[6](104-105)水門事件表明：人力資源管理者未能使保護公務(wù)員制度免遭總統(tǒng)濫用職權(quán)的破壞。負責實施功績原則的公務(wù)員委員會并未堅持功績原則，沒有堅持和保護“好政府”這個概念蘊涵的以功績制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共人事行政價值觀。

（三）公務(wù)員改革法

如果說公共人事行政官員在保護功績制原則不受白宮的沖擊方面表現(xiàn)得很軟弱的話，他們在利用功績制原則為難管理公共方案的聯(lián)邦行政官員方面卻似乎很努力。對高級公務(wù)員的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)：1/2的聯(lián)邦政府資深主管和3/5的聯(lián)邦管理者認為，在需要有能力的人才時沒有足夠的雇用權(quán)力；2/5的聯(lián)邦資深主管和55%的聯(lián)邦管理者認為，他們在晉升上沒有足夠的權(quán)力?？磥恚@些公共行政官員至少把缺少管理權(quán)限的部分原因歸結(jié)于人事官員的限制以及以改革時期的公共人事行政觀念為基礎(chǔ)的聯(lián)邦法規(guī)。

公務(wù)員委員會該做的事情沒有做，不該做的事情倒做過了頭，所以要求對聯(lián)邦政府人事制度進行深刻變革的壓力越來越大。卡特總統(tǒng)在1978年的國情咨文中說，對公務(wù)員制度進行改革是“生死攸關(guān)的事情”。美國公務(wù)員委員會主任在收到關(guān)于聯(lián)邦行政官員嚴重失控和令不行禁不止的報告后，也提交了一份支持總統(tǒng)的報告。

在這些努力的推動下，一項雄心勃勃、意義深遠的公共人事行政研究項目展開了。參與這項研究的有1500多個實踐者、學者、組織和各種專家。最終的結(jié)果是1978年通過的公務(wù)員改革法。它取代了在美國實行了95年的彭德爾頓法。

公務(wù)員改革法取消了公務(wù)員委員會，代之以三人組成的、代表兩黨的功績制保護委員會，負責仲裁和雇員申訴，并有自己的特別顧問調(diào)查違反聯(lián)邦人事和相關(guān)法律的事件。公務(wù)員改革法還建立了人事管理局，就人事問題向總統(tǒng)提供咨詢意見，并協(xié)調(diào)政府的人事工作。人事管理局正副局長均由總統(tǒng)任免。另外還建立了一個獨立的聯(lián)邦勞工關(guān)系管理局來監(jiān)督、調(diào)查、發(fā)布和實施聯(lián)邦勞工關(guān)系方案。公務(wù)員改革法首次將功績制的原則和禁止的人事實踐寫入立法。它簡化和強化了雇員的正當程序，并授權(quán)為人力資源管理領(lǐng)域的研究和開發(fā)撥款。該法的一項重要內(nèi)容是規(guī)定人力資源管理的權(quán)力和職責在實踐中應由部門負責人而不是上級人事部門承當；分權(quán)是公務(wù)員改革法鮮明的價值觀。

根據(jù)公務(wù)員改革法，高級聯(lián)邦行政官員有資格參加高級行政職務(wù)（SES）。除了早就有資格的聯(lián)邦官員外，幾乎99%的人都參加了SES，而且這一比率一直保持不變。非終身官員（即政治任命官員）在SES中不超過1/10；SES中45%的職位必須留給公務(wù)員。

高級行政職務(wù)的設(shè)立是為了建立類似于歐洲的職業(yè)行政階層以改進聯(lián)邦管理工作。任免這些官員根據(jù)的是他們的能力或績效。與傳統(tǒng)的公務(wù)員制度不同，SES中的級別表現(xiàn)為人而不是職位。

公務(wù)員改革法的中心思想顯然是管理：卡特改革的主要內(nèi)容是管理，他的支持者幾乎所有的言論中都提到管理?！畹湫偷目谔柧褪?0年前布朗洛委員會提出的“管理者的政府”。[7](107)人事管理局（前身是美國公務(wù)員委員會）在該法通過后的第二年將機關(guān)刊物《公務(wù)員期刊》更名為《管理》，并對內(nèi)容進行了調(diào)整，這個小小的變化很能說明問題。

（四）基層的職業(yè)化公共行政

州政府早在聯(lián)邦政府之前就認識到，要將人事行政和公共管理更好地結(jié)合在一起。1963年，加利福尼亞州成為建立行政主管人事制度的14個州中的第一個，比聯(lián)邦政府決定建立高級行政職務(wù)早了15年。聯(lián)邦政府1978年之前已經(jīng)有4個以職業(yè)化行政體制而聞名的州建立了行政主管人事制度。這些州的行政主管人事制度所覆蓋的雇員比例一般不超過1%，而且與聯(lián)邦政府一樣，這種制度在改善公共管理和發(fā)展高級公務(wù)員方面有何效果還不得而知。[8](410-416)盡管如此，州和地方高級行政官員在受教育程度、政府工作經(jīng)驗和職業(yè)化程度方面都比以前有了明顯的提高。州和地方政府由職業(yè)化公共行政官員管理著，這一點不容否認，而且隨著時間的推移，這種狀況將繼續(xù)被鞏固。

〔參考文獻〕

［１］Terry Newell ，The Future and Federal Training[A]. Public Personnel Management,17(Fall 1988) .

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［３］Frederick C.Mosher，Democracy and thePublic Service[M].2nd ed.New York:Oxford University Press,1982.

［４］Doyle W.Buckwalter and J.Ivan Legler,City Managers and City Attorneys:Associates or Adversaries?[J]Public Administration Review,47(September/October 1987).

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［６］Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].2nd ed.New York:Oxford University Press,1982.

［７］Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].2nd ed.New York:Oxford University Press,1982.

［８］Roberts,New Breed of Public Executive; Frank P.Sherwood and Lee J.Breyer,Executive Personnel Systems in the States[J]. Public Administrtion Review,47(September/October1987).

（責任編輯：北偉）

On the Professionalism System of Public Human Resources Management in America

ZHANG Zhong-li

(The School of Management Tianjin University,Tianjin300072，China)

Abstact：The traditional personnel management has widened its border, and is called human resources management now. The human resources management in public sector refers to the management of human and post in the public sector and the policy formulation. It has been the main section for a long time. There are at least five independent systems whose relations are tensional at the same time in the human resource management for public sector of America. One of them has different agenda in human resource. They are civil servant system, collective system, political ruling system, lifelong system of professionalism and public administration system of professionalism. The professionalism system for public human resource management of America is made of lifelong system of professionalism and public administration system of professionalism.

Key words： public human resources management, lifelong system of professionalism; public administration system of professionalism