讓人民能找到代表

楊志勇

“人民群眾找不到代表”曾經(jīng)是一個(gè)全國(guó)性的困局。為打破這一困局，過(guò)去5年以來(lái)，地方人大就密切代表和人民群眾的聯(lián)系進(jìn)行了探索，讓群眾在最需要的時(shí)候可以找到代表。

2007年12月11日，廣州市41位市人大代表的電子郵箱向社會(huì)公開(kāi)，廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明和黃埔區(qū)區(qū)長(zhǎng)楊雁文等代表也榜上有名。這是該市第二次公布市人大代表的電子郵箱，公開(kāi)的內(nèi)容還包括各代表研究和關(guān)注的領(lǐng)域，以便市民反映問(wèn)題時(shí)有的放矢。

代表將自己的電子郵箱廣而告之，不僅可以拓寬采集民意的渠道，更好地集中民智，也是一種接受市民監(jiān)督的姿態(tài)，表現(xiàn)出對(duì)自身權(quán)力淵源的清醒與自覺(jué)。

“人民群眾找不到代表”是一個(gè)全國(guó)性的困局。為打破這一困局，各地地方人大就密切代表和人民群眾的聯(lián)系進(jìn)行探索。2004年底，“浙江人大”門(mén)戶(hù)網(wǎng)站正式開(kāi)通，浙江的老百姓通過(guò)這一網(wǎng)站和各級(jí)人大代表就關(guān)心的重大問(wèn)題進(jìn)行交流。2004年初，北京市宣武區(qū)右安門(mén)地區(qū)的12名區(qū)人大代表名單、工作單位及聯(lián)系電話(huà)，通過(guò)街道網(wǎng)站和對(duì)外服務(wù)大廳觸摸屏向社會(huì)公布，還設(shè)立代表聯(lián)系信箱。深圳市人大常委會(huì)在其網(wǎng)站上長(zhǎng)期公布市人大代表的電子郵箱，并在主要新聞媒體上發(fā)布。上海市嘉定區(qū)人大代表試行“代表名片”，將認(rèn)知與信賴(lài)傳遞給更多的市民。廣州市東山區(qū)人大常委會(huì)規(guī)定選民可電話(huà)約見(jiàn)代表。廣東省潮州市全面推行市、縣人大代表公示欄制，代表的姓名、相片、工作單位、職務(wù)、聯(lián)系電話(huà)和接訪選民的時(shí)間及地點(diǎn)均一目了然。

反過(guò)來(lái)，借助博客、網(wǎng)站等現(xiàn)代資訊方式采集民意、集中民智，也正在成為越來(lái)越多地方人大代表的選擇。有專(zhuān)家認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性平等交流方式有利于選民全面了解人大代表的參政狀態(tài)。

2007年4月，浙江省溫州市的全國(guó)、省、市三級(jí)人大代表在網(wǎng)上開(kāi)設(shè)了一個(gè)集體博客，向市民征集議案一周。代表們將從這些議案中篩選出百姓普遍關(guān)心的問(wèn)題，提交其所在的人大。

近5年來(lái)，特別是中央“9號(hào)文件”出臺(tái)后，地方人大代表積極履職，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)努力完善代表工作制度建設(shè)，地方人大代表工作進(jìn)入一個(gè)新的境界。

履職意識(shí)走向自覺(jué)

“不同意”，2006年8月27日，北京市人大代表哈圖卓日重重地在代表建議答復(fù)意見(jiàn)欄中寫(xiě)下了這三個(gè)字。原來(lái)，哈圖卓日從2004年起連續(xù)在市人代會(huì)上提了3年“盡快解決翠花街變壓器放置不合理”的建議，市電力公司前兩次答復(fù)承諾拆除卻沒(méi)有下文，他只能對(duì)如此“忽悠”說(shuō)不滿(mǎn)意。據(jù)悉，此次北京市共有6件市人大代表建議的辦理答復(fù)被代表“駁回”。代表說(shuō)“不”的聲音越來(lái)越強(qiáng)烈。

不可否認(rèn)，在代表建議辦理中存在重答復(fù)輕落實(shí)、“文來(lái)文往”的現(xiàn)象，有的辦理部門(mén)長(zhǎng)于承諾短于行動(dòng)，到時(shí)答復(fù)代表輕描淡寫(xiě)，說(shuō)些客觀原因甚至來(lái)點(diǎn)“水分”，多能勉強(qiáng)收?qǐng)觥＝陙?lái)，代表對(duì)建議的辦理越來(lái)越“苛刻”，在辦理部門(mén)答復(fù)前常常實(shí)地明查暗訪弄個(gè)究竟。這種揪住問(wèn)題不放的姿態(tài)，清晰地表明代表的責(zé)任意識(shí)正在蓬勃生長(zhǎng)。

“廣東現(xiàn)象”是公眾對(duì)廣東省地方人大監(jiān)督權(quán)威的評(píng)價(jià)，而這種說(shuō)法最直接的觀感是每次人代會(huì)上代表咄咄逼人的發(fā)問(wèn)。廣東省十屆人大二次會(huì)議上，省人大代表將矛頭集中指向列出幾個(gè)機(jī)關(guān)幼兒園、省政府公報(bào)發(fā)送專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算兩項(xiàng)撥款，“火藥味十足”，直指政府財(cái)政預(yù)算開(kāi)支的軟肋。在廣州，一次市人代會(huì)上連續(xù)組織了5場(chǎng)代表詢(xún)問(wèn)會(huì)，代表針對(duì)“8億元養(yǎng)老金能不能追回”等問(wèn)題進(jìn)行“連珠炮”式的發(fā)問(wèn)，讓答復(fù)官員“如坐針氈”。在其他市、縣人代會(huì)上，代表“搶白”、挑刺政府官員已變得很平常。

如果有人問(wèn)代表什么時(shí)候最忙?這問(wèn)題放在以前肯定是說(shuō)人代會(huì)上，可現(xiàn)在許多代表會(huì)說(shuō)是人代會(huì)前的那些日子。有北大中文系教授、海淀區(qū)人大代表孔慶東2006年1月發(fā)布于博客上的《人大日記》為證。他寫(xiě)道：“這次人大會(huì)，俺做了比較認(rèn)真的準(zhǔn)備，比較早地和比較廣泛地征求了選民和非選民的意見(jiàn)，在大冷天里還騎車(chē)轉(zhuǎn)悠了許多治安比較差的地區(qū)。”2004年2月，一篇名為《市人大代表曾少貴大會(huì)前征求人民群眾意見(jiàn)》的帖子應(yīng)者云集，多是就深圳市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題實(shí)話(huà)實(shí)說(shuō)。曾少貴除收集整理這些信息，還花了許多時(shí)間調(diào)查走訪。會(huì)后他又在網(wǎng)上發(fā)布“致網(wǎng)友的一封信”，向市民報(bào)告會(huì)議期間自己所做的工作，特別感謝市民和網(wǎng)友的集體智慧讓他提交的議案被列為大會(huì)議案。

“功夫在詩(shī)外”。這也是浙江省紹興市越城區(qū)閉會(huì)期間市、區(qū)人大代表履職的真實(shí)寫(xiě)照。該區(qū)在每個(gè)街道設(shè)立“人大代表巡回工作室”，市、區(qū)人大代表定期“坐堂”聽(tīng)取居民的意見(jiàn)和建議。他們對(duì)群眾反映的問(wèn)題登記、梳理、歸類(lèi)、“會(huì)診”，核實(shí)情況后分頭向有關(guān)部門(mén)遞交。在湖南省常德市武陵區(qū)，省、市、區(qū)三級(jí)人大代表進(jìn)行聯(lián)組活動(dòng)，許多市民反映多年的老大難問(wèn)題在代表的合力作用下得以化解。2004年以來(lái)，福建省永春縣人大連續(xù)4年當(dāng)面約見(jiàn)政府高層官員，不少熱點(diǎn)問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)解決。

制度的激勵(lì)與制約

2007年12月，中共北京市委轉(zhuǎn)發(fā)了《中共北京市人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表工作的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)規(guī)定建立重要工作征詢(xún)?nèi)舜蟠硪庖?jiàn)的機(jī)制，“一府兩院”出臺(tái)重大政策和重要工作進(jìn)展情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向相關(guān)領(lǐng)域的人大代表通報(bào)。與此同時(shí)，北京市人大常委會(huì)通過(guò)人大代表視察辦法，規(guī)定代表可進(jìn)行不打招呼的暗訪和“突襲”，還明確了相關(guān)單位接受視察的法律義務(wù)，拒絕或者阻礙視察將被追究責(zé)任。北京市這兩方面富于創(chuàng)新的制度安排，于人大代表工作水平的提升無(wú)疑是一種強(qiáng)勁的制度支撐。

毫無(wú)疑問(wèn)，沒(méi)有具體的制度支持，人大代表工作很難有真正的活力，從而影響到人大制度功能的實(shí)現(xiàn)。正是出于這樣的價(jià)值判斷，近年來(lái)特別是2005年中央9號(hào)文件和全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范全國(guó)人大代表活動(dòng)的若干意見(jiàn)的出臺(tái)，地方人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法、代表法的精神，在完善代表工作制度安排方面做了很多的努力，制度效應(yīng)正在顯現(xiàn)。

“只有代表建議真正付諸實(shí)施了，見(jiàn)到實(shí)效了，才能說(shuō)督辦工作可以告一段落?！边@是全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)盛華仁關(guān)于代表建議督辦的講話(huà)。如何保障代表的建議、議案不會(huì)被辦理部門(mén)敷衍甚至打白條?制度建設(shè)首當(dāng)其沖。這些制度安排保證了代表建議真正“見(jiàn)到實(shí)效”。

“代表見(jiàn)官員，最好會(huì)上見(jiàn)”，這是對(duì)代表大會(huì)閉會(huì)期間約見(jiàn)官員難的通俗說(shuō)法?，F(xiàn)在這種現(xiàn)象因?yàn)橹贫鹊募s束在改變。江蘇省建立省人大代表就重大問(wèn)題約見(jiàn)本級(jí)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人制度，被約見(jiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)將處理情況書(shū)面答復(fù)代表本人。四川省宜賓市也制定代表約見(jiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人暫行辦法，規(guī)定代表可單獨(dú)持證到基層調(diào)查了解情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后可約見(jiàn)

相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，被約見(jiàn)的負(fù)責(zé)人不得拖延、推諉和回避。青島、杭州等地也出臺(tái)類(lèi)似的約見(jiàn)制度。

面對(duì)代表自費(fèi)履職或他人贊助履職的現(xiàn)象，為代表提供良好的物質(zhì)保障顯得十分迫切。中央9號(hào)文件后，全國(guó)人大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大幅增加，隨之產(chǎn)生示范效應(yīng)。廣東省人大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)每人每年增加至3000元，其他省級(jí)人大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)多在每人每年2000元以上，全國(guó)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)人大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也均有明顯增加。此外，北京市、廣州市人大常委會(huì)還規(guī)定人大代表履職不得接受贊助，以保證代表履職的客觀與公正。

此外，地方人大還有不少代表工作創(chuàng)新，比如，浙江省、成都市規(guī)定代表在閉會(huì)期間可以提出議案；甘肅省試行代表議案專(zhuān)家咨詢(xún)制度；深圳市制定代表閉會(huì)期間詢(xún)問(wèn)國(guó)家機(jī)關(guān)辦法和代表持證單獨(dú)視察辦法；廣州市開(kāi)通代表議案、建議網(wǎng)上交辦系統(tǒng)；南昌市建成全國(guó)首個(gè)代表工作主題網(wǎng)站，推行代表議案建議辦理結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)制；江蘇省泰興市設(shè)立代表建議辦理專(zhuān)項(xiàng)基金；山東省郵政開(kāi)設(shè)“綠色通道”，省人大代表對(duì)省政府提出的建議和意見(jiàn)可迅速、安全寄達(dá)省政府領(lǐng)導(dǎo)。

越來(lái)越大的職務(wù)壓力

2004年明，由于管殿富未經(jīng)批準(zhǔn)缺席市人代會(huì)，閉會(huì)期間極少參與代表活動(dòng)，遼寧省普蘭店市人大常委會(huì)通過(guò)對(duì)管殿富誡警的決定。誡警期間，管殿富不敢懈怠，經(jīng)常深入基層了解情況，還拿出了高質(zhì)量的代表建議。一年后，他用積極的“作為”在重新考評(píng)中順利過(guò)關(guān)。

人代會(huì)上一言不發(fā)，閉會(huì)期間不參加代表活動(dòng)，這樣的“太平”代表現(xiàn)在可能面對(duì)空前的壓力，要么主動(dòng)辭職，要么會(huì)被罷免代表職務(wù)。隨著民主政治建設(shè)的推進(jìn)，公民的政治參與意識(shí)日漸高漲，對(duì)其選舉的人大代表也賦予了更多的期待，向社會(huì)公開(kāi)代表履職情況，選民對(duì)直接選舉的縣、鄉(xiāng)代表依法問(wèn)責(zé)，終止不作為代表的代表資格，不能有效履行職責(zé)的代表請(qǐng)其辭職，人大代表正面對(duì)越來(lái)越多的權(quán)利訴求和政治壓力。

2006年1月，四川省人大常委會(huì)首次向社會(huì)公開(kāi)代表議案建議，公眾通過(guò)手機(jī)短信、報(bào)社熱線、網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)評(píng)等方式對(duì)議案和建議進(jìn)行評(píng)價(jià)。2006年4月，四川省綿陽(yáng)市在《綿陽(yáng)日?qǐng)?bào)》上刊發(fā)了市人代會(huì)上代表所提的124個(gè)建議件的全部?jī)?nèi)容。陜西省通過(guò)媒體公開(kāi)代表建議及建議辦理情況。湖南省溆浦縣崗東鄉(xiāng)的16名選民在全國(guó)首次要求對(duì)鄉(xiāng)人大代表的議案進(jìn)行審議，審查是否表達(dá)了選民的真實(shí)意圖。有專(zhuān)家認(rèn)為，這些舉措不僅是對(duì)公眾知情權(quán)的尊重，更是對(duì)代表行使權(quán)力的監(jiān)督。

“只要不違法犯罪，誰(shuí)奈我何?”可近年來(lái)，“不作為”的“太平”代表正屢屢遭到免職。新疆烏魯木齊市等多個(gè)地方均有人大代表因未經(jīng)批準(zhǔn)兩次缺席人代會(huì)或平時(shí)履職記錄為零被終止代表資格。

選民的權(quán)利并沒(méi)有只存在于代表選舉之時(shí)，選民與代表之間正在走向真正意義上的互動(dòng)。這種互動(dòng)的表現(xiàn)形態(tài)就是代表履職監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)。目前，在全國(guó)各地多已建立縣、鄉(xiāng)人大代表向選民述職的制度安排，選民對(duì)代表進(jìn)行“第二次投票”已經(jīng)全面鋪開(kāi)。此外，隨著代表履職登記制、聯(lián)系選民記錄簿、代表履職公示制等辦法的實(shí)行，代表不再游離于選民的監(jiān)督視野。還有，選民開(kāi)始對(duì)“不作為”代表實(shí)施剛性監(jiān)督，北京市豐臺(tái)區(qū)望園東里選民以對(duì)居民疾苦置之不理為由罷免了魏某豐臺(tái)區(qū)人大代表資格；天津市河?xùn)|區(qū)196名選民聯(lián)名要求某代表“下課”；深圳市南山區(qū)選民要求罷免人大代表。

“人在曹營(yíng)，心能在漢”?這是近年來(lái)許多縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)因工作異動(dòng)的“官員代表”履職的現(xiàn)實(shí)考量?；谡{(diào)離原選區(qū)的代表很難代表原選區(qū)選民意志、難以履行代表職務(wù)、無(wú)法接受原選區(qū)選民監(jiān)督等現(xiàn)實(shí)主義的客觀判斷，內(nèi)蒙古包頭市等地許多縣區(qū)級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了提請(qǐng)代表辭職制度，不少因工作調(diào)離原選區(qū)的人大代表主動(dòng)辭去代表職務(wù)。

毫無(wú)疑問(wèn)，人大代表工作對(duì)于人大制度功能的實(shí)現(xiàn)具有基礎(chǔ)性的意義?；赝?年的人大工作，正是代表們對(duì)責(zé)任的堅(jiān)守，使制度呈現(xiàn)活力。