論高校學(xué)生管理的立法完善

摘要：高校進(jìn)行學(xué)生管理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)國家的教育、實(shí)現(xiàn)學(xué)生受教育的權(quán)利。受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在我國，由于立法機(jī)關(guān)的概括授權(quán)，使高校學(xué)生管理經(jīng)常與受教育權(quán)發(fā)生沖突。因此，從法律保留原則出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)從立法的層面上實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)，保障受教育者的基本權(quán)利。

關(guān)鍵詞：學(xué)生管理；受教育權(quán)；法律保留

中圖分類號：G47文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0137－02

一、概述

高校學(xué)生管理權(quán)就是高校依據(jù)國家法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，維護(hù)正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序，保障學(xué)生的身心健康和合法權(quán)益，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，依法享有的對本校學(xué)生的行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束的權(quán)力。

高校學(xué)生管理的法制化，主要是按照國家的法律調(diào)整學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理學(xué)校與學(xué)生之間發(fā)生的各種矛盾，維護(hù)學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序，保障學(xué)生的合法權(quán)益。

當(dāng)今社會(huì)，學(xué)生受教育程度已成為人們實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)的一個(gè)關(guān)鍵因素，受教育權(quán)直接影響著人的個(gè)性發(fā)展權(quán)、對社會(huì)成果的享受權(quán)和對社會(huì)發(fā)展的參與權(quán)。正因?yàn)槭芙逃龣?quán)在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的極其重要，世界上大多數(shù)國家的憲法都已將受教育權(quán)作為公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利固定下來。當(dāng)今世界，受教育權(quán)已成為一項(xiàng)舉世公認(rèn)的基本人權(quán)。早在1948年的《世界人權(quán)宣言》第26條就規(guī)定：“人人都有受教育的權(quán)利”，“教育的目的在于充分發(fā)展人的個(gè)性并加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重”。我國憲法第46條、教育法第9條也明確規(guī)定了公民的受教育權(quán)，把受教育權(quán)確定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

高校進(jìn)行學(xué)生管理權(quán)的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)國家的教育，實(shí)現(xiàn)學(xué)生受教育的權(quán)利。我國的《教育法》只是對學(xué)生的權(quán)利作了原則性的規(guī)定，沒有規(guī)定學(xué)生權(quán)利的具體表現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)的途徑，不具有可操作性?！陡叩冉逃ā钒褜W(xué)生的管理權(quán)籠統(tǒng)地授予高校，立法機(jī)關(guān)立法的缺陷使高校的學(xué)生管理權(quán)經(jīng)常與作為基本人權(quán)的受教育權(quán)發(fā)生沖突。

為高校的學(xué)生管理提供充分的法律依據(jù)和保障，并使得具有公權(quán)性質(zhì)的管理權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)，應(yīng)進(jìn)一步完善與高校學(xué)生管理工作有關(guān)的立法。

二、高校學(xué)生管理與法律保留

高校對學(xué)生的管理，有其必要性、正當(dāng)性、合理性，但在涉及學(xué)生受教育權(quán)等基本權(quán)利問題時(shí)，高校對學(xué)生的管理不應(yīng)實(shí)質(zhì)性地?fù)p害或剝奪受教育權(quán)利本身。為此，對于影響公民受教育權(quán)的重要事項(xiàng)，如招生、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍這種使學(xué)生喪失受教育機(jī)會(huì)的事項(xiàng)，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)的法律來規(guī)定，即學(xué)校在依法行使學(xué)生入學(xué)決定權(quán)、學(xué)籍處分權(quán)等有關(guān)受教育權(quán)的獲得或喪失的權(quán)力時(shí)，應(yīng)適用“法律保留”原則。

法律保留原則最初由德國人奧托·梅耶提出，指的是為了抑制行政權(quán)的恣意，對國民權(quán)利、自由的限制，不允許由行政權(quán)來進(jìn)行，而必須保留給立法權(quán)（法律）。法律保留原則今天成為法治國家所奉行的一種公民基本權(quán)利限制制度，該制度強(qiáng)調(diào)任何情況下對基本權(quán)利的限制都必須以代議機(jī)關(guān)（國會(huì)）通過的法律為準(zhǔn)。

所謂“法律保留”（Gesetzsvorbehalte）是指對基本權(quán)利的限制只能由立法機(jī)關(guān)的法律做出。在法國1789年《人權(quán)宣言》中，就已有法律保留原則的宣告?！度藱?quán)宣言》第5條規(guī)定：“法律有權(quán)禁止有害于社會(huì)的行為。凡未經(jīng)法律禁止的行為即不得受到妨礙，而且任何人都不得被迫從事法律所未規(guī)定的行為。”與《人權(quán)宣言》第6條“法律是公共意志的表現(xiàn)，全國公民都有權(quán)親身或經(jīng)由其代表去參與法律的制定”相結(jié)合，《人權(quán)宣言》第5條可以被解釋為，只有人民可以對自身的權(quán)利進(jìn)行限制，只有人民通過立法機(jī)關(guān)表達(dá)的公意才可以限制公民的行為。在嚴(yán)格的法律保留原則下，有權(quán)力對基本權(quán)利做出限制的只能是立法機(jī)關(guān)，這意味著，如果國家對基本權(quán)利的限制沒有立法機(jī)關(guān)制定的法律的依據(jù)，則當(dāng)然被認(rèn)定違憲。

與法律保留原則相關(guān)，還有如下原則也用來作為審查對基本權(quán)利限制是否合憲性的標(biāo)準(zhǔn)。（1）法律的明確性原則，是指法律對公民基本權(quán)利所作的限制必須內(nèi)容明確，能夠?qū)竦男袨樽鞔_定性的指引。立法機(jī)關(guān)縱然可以通過制定法律來限制公民基本權(quán)利，但法律規(guī)范在對象、措施、范圍以及針對哪種基本權(quán)利上必須非常明確具體，使公民可以從該規(guī)范中明確獲知自己應(yīng)當(dāng)如何行為。“明確性原則”是對“法律保留”原則的補(bǔ)充和細(xì)化，是為了防止因?yàn)橄拗菩砸?guī)范內(nèi)容模糊而造成基本權(quán)利被過度限制。（2）重大性原則。重大性原則是指對于涉及基本權(quán)利的“重大事項(xiàng)”必須制訂法律，對于涉及基本權(quán)利的“一般事項(xiàng)”可由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)。這一理論是為了適應(yīng)現(xiàn)代國家職能的擴(kuò)大，如果嚴(yán)格要求一切涉及基本權(quán)利的事項(xiàng)都必須由國家立法規(guī)定，就會(huì)造成立法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)過重和國家效能的低下，而授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法則可以緩解這一問題。從強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障的角度，重大性原則也可表述為：“立法機(jī)關(guān)不得隨意授權(quán)行政機(jī)關(guān)對涉及基本權(quán)利的事項(xiàng)做出規(guī)定，對于涉及基本權(quán)利的重大事項(xiàng)必須由法律予以保留?！保?）授權(quán)明確性原則。與“重大性理論”相關(guān)的另一個(gè)制約立法機(jī)關(guān)的原則是所謂“授權(quán)明確性原則”?！笆跈?quán)明確性原則”是指，立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)在目的、范圍和內(nèi)容上必須明確。按照這一原則，立法機(jī)關(guān)雖然可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)就涉及基本權(quán)利的事項(xiàng)制定行政法規(guī)，但授權(quán)的內(nèi)容、目的及范圍必須明確，而行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)時(shí)，只能就執(zhí)行法律的細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)加以規(guī)定，不得逾越授權(quán)的限度。

三、加強(qiáng)高校學(xué)生管理的立法

法律保留原則要求涉及基本權(quán)利的“重大事項(xiàng)”必須制訂法律，因此各國對受教育權(quán)的限制和剝奪的具體內(nèi)容多由法律來規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和學(xué)校只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作具體細(xì)化。

在我國法律中體現(xiàn)法律保留原則的是《立法法》第8條規(guī)定的只能由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)和第9條可以授權(quán)國務(wù)院來制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。但法律保留的范圍過窄，沒有把涉及公民基本權(quán)利和重要權(quán)利的事項(xiàng)(如對學(xué)生受教育權(quán)的限制和剝奪)列入保留的范圍。

我國憲法以基本權(quán)利的形式確認(rèn)了公民享有教育權(quán)，但《教育法》第28條、《高等教育法》第41條規(guī)定高等學(xué)?！皩W(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”，這就相當(dāng)于把受教育權(quán)這一基本權(quán)利的限制籠統(tǒng)地授予了高等學(xué)校，這違背了法律保留原則。

受教育程度已成為人們實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)的一個(gè)關(guān)鍵因素，并直接影響著人的個(gè)性發(fā)展權(quán)、對社會(huì)成果的享受權(quán)和對社會(huì)發(fā)展的參與權(quán)，由全國人大代表共同制定的憲法確定為基本權(quán)利，對其限制也理應(yīng)由能夠代表人民意志的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行。特別是對學(xué)生開除學(xué)籍和退學(xué)處理的情形，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)做出明確規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)法律明確授權(quán)的范圍、條件、程序來限制和剝奪學(xué)生受教育權(quán)。

行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)，是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)法律和行政法規(guī)的權(quán)力。根據(jù)《立法法》第71條規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)屬于執(zhí)行法律行政法規(guī)的事項(xiàng)。憲法和立法法對于規(guī)章制定權(quán)的根據(jù)是：“根據(jù)法律和行政法規(guī)，制定規(guī)章”。也就是說，只有在法律、行政法規(guī)對某一問題已有規(guī)定，規(guī)章才能就同一問題作具體化規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)根據(jù)的規(guī)章不能成立。根據(jù)法律保留原理，教育部作為行政機(jī)關(guān)，無權(quán)代表全體人民制定限制或剝奪公民受教育權(quán)的規(guī)章。教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定了取消入學(xué)資格的情形，并在第27條規(guī)定了應(yīng)予退學(xué)情形，第54條規(guī)定了學(xué)?？梢詫W(xué)生給予開除學(xué)籍的情形，它作為一個(gè)部門規(guī)章，在沒有法律的明確授權(quán)的情況下，對涉及到學(xué)生基本權(quán)利的事項(xiàng)，無權(quán)做出限制或剝奪的規(guī)定。

高校要建立正常的教學(xué)活動(dòng)秩序，需要完善的規(guī)章制度來保障實(shí)施，以便對于學(xué)生違反規(guī)章制度、有損集體利益、有礙順利實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的行為實(shí)施管理。管理是一種教育手段，是對學(xué)生過錯(cuò)行為的一種否定和強(qiáng)制性糾正，是在學(xué)生身心完全能夠承受的前提下采取的教育措施。在學(xué)生走向自律之前，他律是必經(jīng)的途徑，是對學(xué)生進(jìn)行的引導(dǎo)和矯正，因此高校需要自主的管理權(quán)。

在尊重高校辦學(xué)自主管理權(quán)的同時(shí)，高校做出剝奪和限制學(xué)生受教育權(quán)這一憲法性權(quán)利時(shí)，應(yīng)依據(jù)法律明確規(guī)定其事由、范圍與效力，學(xué)校不得擅自以校內(nèi)規(guī)范性文件為依據(jù)實(shí)施處分，學(xué)校的規(guī)章制度只能在現(xiàn)有的法律規(guī)定下進(jìn)行細(xì)化，不得自行創(chuàng)設(shè)新的規(guī)范，這是法律保留原則之基本要求。高校享有的自主管理權(quán)應(yīng)得到法律的確認(rèn)和保護(hù)，但自主管理必須遵循法治的原則，在法律的范圍內(nèi)管理。

學(xué)校的退學(xué)處置影響學(xué)生求知權(quán)和工作權(quán)，也會(huì)改變學(xué)生在學(xué)校的身份，因此，學(xué)校對學(xué)生強(qiáng)制退學(xué)需適用法律保留原則，以此規(guī)范和約束學(xué)校的退學(xué)權(quán)。在其他不涉及學(xué)生基本權(quán)益的方面，如學(xué)校的作息時(shí)間、教學(xué)安排、評優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)制度、住宿管理規(guī)定、學(xué)生的服裝和儀表、作息時(shí)間規(guī)定、宿舍規(guī)定等都屬于管理關(guān)系，可以由學(xué)校規(guī)章制度自行決定。

結(jié)合以上的分析可以看出，在當(dāng)今知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，剝奪受教育權(quán)要比侵犯某些人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的后果更嚴(yán)重。由于《高等教育法》等立法概括性空白授權(quán)的缺陷，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中高校對學(xué)生管理權(quán)的行使處于混亂狀態(tài)。受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，只有立法機(jī)關(guān)的法律擁有對受教育權(quán)進(jìn)行限制或剝奪的權(quán)力，大學(xué)僅憑內(nèi)部規(guī)則就剝奪、限制學(xué)生基本的受教育權(quán)，不符合行政法上的法律保留原則。在法治社會(huì)中，既要保護(hù)受教育者基本權(quán)利，又要維護(hù)高校學(xué)生管理權(quán)。因此，為了協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過制定法律來限制公民基本權(quán)利，并在對象、措施、范圍等方面規(guī)定的非常明確具體，以保障受教育權(quán)這項(xiàng)基本權(quán)利。

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