對河北建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的思考

摘要：建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是解決“三農(nóng)”問題和全面建設(shè)小康社會的必要舉措。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，河北省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得了一定成績，但問題依然很多。目前，河北省建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件已基本具備，政府應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)，為和諧社會的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老；保險；河北；制度

中圖分類號：F842.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0058－02

由于我國廣大農(nóng)村的特殊情況以及人們思想觀念上的認(rèn)識不同，到目前為止，河北省乃至全國，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障還沒有形成一個成型并比較完善的制度，絕大部分農(nóng)村地區(qū)面臨的養(yǎng)老保障形勢依然嚴(yán)峻，建立起真正意義上的養(yǎng)老社會保險勢在必行。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及河北的特點

為了更好地解決好農(nóng)民養(yǎng)老問題，中國政府從1987年開始探索，并在部分地區(qū)進(jìn)行試點，到1991年，民政部在國內(nèi)調(diào)查的基礎(chǔ)上出臺了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《方案》），標(biāo)志著我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)工作的正式開啟。同年，在山東牟平縣組織試點，隨后在全國逐漸推廣，但效果并不理想。河北省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)在《方案》下發(fā)后的一段時間內(nèi)曾取得較大進(jìn)展，但自1999年國務(wù)院決定對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行規(guī)范整頓，并停止開展一切新業(yè)務(wù)后，又一度趨于停頓，致使一些投保農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險失去信心，并在很多地方出現(xiàn)了農(nóng)民大規(guī)模退?，F(xiàn)象。此后，全省一定層面上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)及相應(yīng)的改革探索雖然一直沒有停止，并在部分地區(qū)和一些局部領(lǐng)域逐步走向深化，但總體進(jìn)展緩慢，到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障還沒有建立比較完善的制度。

從整體上說，農(nóng)村老年人投保意識淡薄，在投保問題上顧慮重重，怕政策不穩(wěn)。1992年頒布的《方案》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上要堅持“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這一政策一直延續(xù)至今。在這一規(guī)定下，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要是基金積累式個人賬戶模式。個人繳費(fèi)及集體補(bǔ)助全部計入個人賬戶，個人賬戶屬個人所有。養(yǎng)老保險主要由農(nóng)民個人繳納，有條件的集體雖可以給予一定的補(bǔ)助，但實際上因為我國農(nóng)村普遍貧窮，享受這一待遇的農(nóng)民很少。農(nóng)民在達(dá)到一定年齡（一般為60周歲）時，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)額根據(jù)個人賬戶積累額和市場預(yù)期壽命來確定。1998年向5.98萬參保人發(fā)放養(yǎng)老金，人均42元，月均3.5元。顯然，這樣的保障沒有多大意義。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力特別是小農(nóng)意識的制約，當(dāng)前，農(nóng)民對加入農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等社會保障在認(rèn)識上還存在偏差。據(jù)筆者在河北省部分縣市農(nóng)村訪談發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查老年人只有少數(shù)人投過農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，只有20%的老年人比較了解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與商業(yè)保險的區(qū)別，只有10%的農(nóng)村老年人投過人壽或其他方面的商業(yè)保險。

就河北而言，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題是：（1）農(nóng)村地區(qū)開展的社會養(yǎng)老保險實行農(nóng)民自愿參加，籌資主要依靠甚至完全依靠農(nóng)民個人繳納，所采取的個人賬戶模式實際上是個人儲蓄，缺乏人與人之間的互助互濟(jì)，這與社會保險應(yīng)具有的強(qiáng)制性、互濟(jì)性相違背，因此，它并不是真正意義上的社會保險。（2）基金管理水平低，缺乏可操作性，縣級主管投資空間小、收益差，使農(nóng)村養(yǎng)老保險基金難以保值增值。違規(guī)投入非銀行運(yùn)營機(jī)構(gòu)，挪用、占用農(nóng)村養(yǎng)老基金的案例比比皆是。（3）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險目標(biāo)人群的實際政策指向存在偏差。從一般意義上講，越是貧窮、年齡越大的農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的需要越強(qiáng)烈。但是，目前的政策恰好相反，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際走得是一條“保富不保貧”的路子。另外，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采用積累式個人賬戶模式，只能解決“未來老年人”的養(yǎng)老問題，對目前已進(jìn)入老年和即將進(jìn)入老年的農(nóng)民來說，沒有任何意義。（4）缺乏有效的法律法規(guī)依據(jù)。河北省農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建立，主要依據(jù)民政部下發(fā)的《方案》和各級主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，雖然黨的十六大報告再次明確要求在有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度，但權(quán)威性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險操作辦法和規(guī)定仍未出臺。

二、建立符合實際的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新體系

縱觀國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，養(yǎng)老保險的發(fā)展都有完備的法律保障?？紤]到我國農(nóng)村的特殊性和養(yǎng)老保險的復(fù)雜性，在目前構(gòu)建農(nóng)村新型養(yǎng)老保險體系的同時，必須迅速制定相關(guān)配套的法律。法律的制定必須兼顧公平與效率、權(quán)利與義務(wù)相和諧的立法價值選擇，確定國家和政府的責(zé)任，明確農(nóng)村養(yǎng)老保險是整個社會養(yǎng)老保障體系的有機(jī)組成部分。此外，還應(yīng)制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險行政規(guī)章，并將這一層次的規(guī)章作為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法體系的主體。具體可包括：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的具體實施辦法；農(nóng)村養(yǎng)老基金管理、運(yùn)營和監(jiān)督條例；農(nóng)村養(yǎng)老基金稅收減免辦法等。由于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的地區(qū)差距而造成的養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一狀況應(yīng)盡快得到扭轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)。

為了推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作穩(wěn)步發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村小康社會建設(shè)目標(biāo)，必須采取以下措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)河北省農(nóng)村養(yǎng)老保險。

首先，加強(qiáng)各級政府對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推進(jìn)。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的一次重大變革，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷中，作為變遷主體的農(nóng)民并不具備創(chuàng)新主體的資格。我國以建立社會養(yǎng)老保險為目標(biāo)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革實際上就是政府主導(dǎo)的結(jié)果。政府主體利用其政治上的力量擁有資源配置的絕對權(quán)利，其制度供給能力和意愿決定著制度變遷的方向、深度、廣度和具體形式。從河北省來講，除了力爭盡快出臺一套較完備統(tǒng)一的基本法規(guī)之外，必須加強(qiáng)省級統(tǒng)一規(guī)劃，實行強(qiáng)制為主并與一定政策條件下的自愿相結(jié)合的原則，提高政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的強(qiáng)制程度。為此，有關(guān)部門應(yīng)在縝密調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，摸清各地各類農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件，制定統(tǒng)一規(guī)劃和適合不同收入層次的養(yǎng)老保險政策和實施方案。達(dá)到一定人均收入的地區(qū)，必須強(qiáng)制實施一定保險水平的社會養(yǎng)老保險。未達(dá)到規(guī)定人均收入水平的地區(qū)實行群眾自愿，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一旦達(dá)到規(guī)定的人均收入水平，就必須進(jìn)入強(qiáng)制實施社會養(yǎng)老保險的行列。另外，在強(qiáng)制實施社會養(yǎng)老保險情況下，對部分確實困難而不具備負(fù)擔(dān)能力的農(nóng)民可以實行減免政策。

其次，加強(qiáng)各級政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政投入力度，健全基金管理體系。資金籌集是社會保險制度運(yùn)行的核心，縱觀國外，日本和德國對養(yǎng)老保險的財政支持都在1/3以上。事實證明，通過政府財政補(bǔ)貼發(fā)揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導(dǎo)作用，是加快建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵所在。北京市大興區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點方案，就是通過政府財政補(bǔ)貼的方式，加大了政府的財力支持，建立了個人賬戶與儲備調(diào)劑金相結(jié)合的新制度模式。另外，國家還應(yīng)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實行讓稅政策，并承擔(dān)養(yǎng)老基金運(yùn)行的管理經(jīng)費(fèi)。在政府加大對財政投入的同時，面對龐大的養(yǎng)老基金，基金管理是一個至關(guān)重要的問題。一個完備的基金管理體系應(yīng)涵蓋政策制定、基金監(jiān)督和基金經(jīng)辦三個層面?；鸸芾碚叩闹贫ㄓ尚姓鞴懿块T負(fù)責(zé)；基金監(jiān)督體系由外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩部分構(gòu)成，外部監(jiān)督包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督分為行政監(jiān)督和內(nèi)部審計稽核；基金經(jīng)辦職能由各級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行。為防止基金被挪用，基金收支必須實行收支兩條線管理。

再次，應(yīng)著眼統(tǒng)籌發(fā)展全局，做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與其他相關(guān)制度建設(shè)之間的協(xié)調(diào)工作。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是廣大農(nóng)民各項社會保障制度的組成部分，除此之外，還有農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保險和農(nóng)村社會救助等。養(yǎng)老保險的功能在于解決農(nóng)民生活上的“遠(yuǎn)慮”，而醫(yī)療保險和最低生活保險的功能則主要是解除農(nóng)民生活的“近憂”。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與后者在保險農(nóng)民生活安全上相互統(tǒng)一，相輔相成，但又存在著財力資源上的矛盾。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)應(yīng)納入整個農(nóng)村社會保險體系建設(shè)全局，與其他保險項目統(tǒng)一考慮，統(tǒng)一規(guī)劃。對大部分農(nóng)村地區(qū)而言，先行建立農(nóng)村最低生活保險制度與完善農(nóng)村社會救助制度是目前比較理想的選擇。另外，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是建設(shè)和諧社會的首要之舉，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)還應(yīng)著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全局。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，除農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民之外，還應(yīng)包括被征地后失去土地的農(nóng)民、外出務(wù)工者、個體從業(yè)者等現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度難以覆蓋的人員。在目前的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)盡可能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)銜接。

最后，除上述制度方面的建設(shè)之外，還應(yīng)該大力培育農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險意識，提高農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的認(rèn)同程度。這對于推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度建設(shè)具有極大的促進(jìn)作用。

總之，農(nóng)村養(yǎng)老問題直接關(guān)系到我國農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的不斷深化，構(gòu)建和完善農(nóng)村養(yǎng)老法律體系，確定國家和政府的主體責(zé)任地位，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的扶持力度，不斷規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險已是大勢所趨。認(rèn)真研究我國和各省農(nóng)村的實際情況，建立符合國情和省情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，是落實黨的十七大精神的重要保證。

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