完善公共財(cái)政制度　積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

　　摘要：完善公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，而公共財(cái)政是實(shí)現(xiàn)這一舉措的重要保證。本文結(jié)合我國(guó)公共財(cái)政體制改革的實(shí)踐，從理論上來(lái)探討實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的公平的意義與途徑，并提出相應(yīng)的政策建議。
　　關(guān)鍵字：公共財(cái)政；公共服務(wù)；均等化
　　
　　基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵包括全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等，同時(shí)尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。
　　
　　一、公共財(cái)政對(duì)公共服務(wù)均等化的影響
　　
　　從1998年我國(guó)首次提出建設(shè)公共財(cái)政制度以來(lái)，中央和地方財(cái)政部門(mén)在財(cái)政收入穩(wěn)步增加的基礎(chǔ)上，大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，已經(jīng)通過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生實(shí)行“兩免一補(bǔ)”、在全國(guó)推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革，以及解決失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題等多種渠道加大對(duì)農(nóng)村和一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的資金支持。這充分反映了我國(guó)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面的進(jìn)展。但是，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)在發(fā)展公共服務(wù)、提供公共產(chǎn)品過(guò)程中采取了過(guò)分市場(chǎng)化的改革路徑，結(jié)果造成廣大百姓看病難、看病貴，上學(xué)難、學(xué)費(fèi)高，特別是廣大農(nóng)村義務(wù)教育得不到落實(shí)，養(yǎng)老保障體制不完善，各種社會(huì)保障機(jī)制不健全，農(nóng)村發(fā)展滯后，困難群體、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)得不到保護(hù)等。這些問(wèn)題的產(chǎn)生和存在，與轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共財(cái)政政策的不完善不無(wú)關(guān)系。
　　1.財(cái)政配置資源的低效率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。首先，一方面財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)等公共物品供給較為缺乏，對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不夠；另一方面卻行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不斷膨脹、一些地區(qū)的非生產(chǎn)性的“政績(jī)工程”、“形象工程”投入越來(lái)越多。這種狀況使得我國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距進(jìn)一步拉大。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)發(fā)展，給社會(huì)政治穩(wěn)定帶來(lái)較大的負(fù)面影響。
　　其次，財(cái)政管理預(yù)算約束軟化，預(yù)算編制方法落后，預(yù)算編制過(guò)粗，預(yù)算科目劃分不科學(xué)，預(yù)算透明度低，公眾無(wú)法對(duì)財(cái)政支出安排進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)政資金被截留、挪用、貪污等現(xiàn)象嚴(yán)重。這種狀況加劇了財(cái)政資金向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、邊遠(yuǎn)落后地區(qū)等經(jīng)費(fèi)供給的緊張局面，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　2.財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用發(fā)揮不夠。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，支持了公共衛(wèi)生、科技教育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)了國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)，實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，在一定程度上支持了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，應(yīng)該看到，目前的財(cái)政宏觀調(diào)控在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮還不夠，影響了人與自然的和諧相處。財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策作用效果不明顯，粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變。從總體上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍是高能耗、低效益、高污染的粗放式的增長(zhǎng)模式，資源與環(huán)境問(wèn)題仍很突出。
　　 3.財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配欠合理，導(dǎo)致社會(huì)有失公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)機(jī)制形成的分配格局是由市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的“初始狀態(tài)”決定的，而市場(chǎng)機(jī)制形成的這種初次分配格局可能是不公平的，只有依靠政府力量(主要是財(cái)政政策)，才能對(duì)不公平分配格局加以調(diào)整和改變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)收入分配方面不合理，無(wú)法擔(dān)當(dāng)起公平收入分配的重任，影響了公平社會(huì)的構(gòu)建。
　　財(cái)政預(yù)算體系不完善，導(dǎo)致收入分配秩序混亂。多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩大部分。后者是由不同政府部門(mén)為履行或代行政府職能，依據(jù)法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)定而自收自支的未納入預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，雖然在性質(zhì)上同預(yù)算內(nèi)資金相一致，但由于其管理方法不同于預(yù)算內(nèi)資金，財(cái)政不僅難以對(duì)其進(jìn)行有效調(diào)劑，而且也難以控制其使用方向和使用效益。稅收未充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，導(dǎo)致收入分配有失公平。社會(huì)保障制度不健全，導(dǎo)致大量低收入群體和弱勢(shì)群體的生活非常困難，影響了社會(huì)穩(wěn)定。
　　
　　二、公共財(cái)政在推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的作用
　　
　　黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，明確了財(cái)政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、支持構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的方向和任務(wù)。這充分反映了我國(guó)的財(cái)政分配正在從過(guò)去的兼顧公平和效率、效率優(yōu)先的思路轉(zhuǎn)向兼顧公平和效率、公平和效率并重的思路。為實(shí)現(xiàn)這一重要任務(wù)，財(cái)政必須切實(shí)有效地承擔(dān)職責(zé)，積極發(fā)揮作用。
　　1.建立以公共事業(yè)為導(dǎo)向的公共財(cái)政支出體系。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，財(cái)政支出必須堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，向農(nóng)村傾斜，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，大力支持教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、支持就業(yè)和社會(huì)保障工作、支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)、滿足人們的公共產(chǎn)品需求，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。應(yīng)加快制訂有關(guān)公共服務(wù)投入的政策條例，建立公共服務(wù)投入監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，由本級(jí)人大常委會(huì)和上級(jí)政府監(jiān)督基層政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域投入的執(zhí)行情況，使公共服務(wù)投入制度化。
　　2.完善稅收的調(diào)節(jié)功能，縮小收入分配差距。一是完善個(gè)人所得稅制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅分類(lèi)稅制的現(xiàn)狀，考慮到我國(guó)目前稅收征管的實(shí)際情況，應(yīng)實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制模式，并進(jìn)一步明確和完善費(fèi)用扣除的內(nèi)容，調(diào)整費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。在不斷擴(kuò)大收入調(diào)節(jié)范圍的基礎(chǔ)上，對(duì)特定支出實(shí)行優(yōu)惠抵扣。二是開(kāi)征物業(yè)稅。將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有者每年繳納的物業(yè)稅，并將企業(yè)單位和個(gè)人在城鎮(zhèn)、農(nóng)村擁有的所有房地產(chǎn)均納入征稅范圍，以有力調(diào)節(jié)居民收入差距。三是開(kāi)征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅。遺產(chǎn)稅是個(gè)人所得稅的補(bǔ)充，可以有效防止個(gè)人所得稅的流失。根據(jù)目前我國(guó)的實(shí)際情況，可先開(kāi)征遺產(chǎn)稅，并采取先征稅、后分配的方式，待條件成熟時(shí)，再征收贈(zèng)予稅，以調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富、體現(xiàn)社會(huì)公平與正義。四是開(kāi)征社會(huì)保障稅。社會(huì)保障稅是為籌集社會(huì)保障基金而征收的一種專(zhuān)門(mén)目的稅。鑒于我國(guó)社會(huì)保障資金不足的現(xiàn)實(shí)，為有效籌集社會(huì)保障資金，應(yīng)適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅，盡快建立起以稅收為主要來(lái)源的社會(huì)保障籌資機(jī)制。
　　3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的重要手段。一是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，按照“因素法”合理確定中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能在于平衡各地財(cái)政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務(wù)。為此，對(duì)特定地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額，必須同該地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、城市化程度、民族風(fēng)俗、人口、教育狀況和對(duì)財(cái)政支出的需求等因素相聯(lián)系，按照這些因素的影響程度確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而確定財(cái)政支出水平。二是提高公共服務(wù)均等化水平。在收入劃分適度集權(quán)、政府支出適度分權(quán)的前提下，建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，考慮公共服務(wù)均等化，逐步調(diào)整既得利益，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平相對(duì)均衡。三是調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行。以結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心，對(duì)現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行大幅度整合，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專(zhuān)項(xiàng)撥款規(guī)模，削減非規(guī)范化的稅收返還和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助形式。
　　4.深化公共財(cái)政改革，構(gòu)建和諧財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。深化財(cái)政改革，建立公共財(cái)政，是促進(jìn)財(cái)政資金安全高效運(yùn)行、推動(dòng)公共服務(wù)均等化的重要舉措。為構(gòu)建公開(kāi)、公平、科學(xué)、民主、透明的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展，今后一段時(shí)期公共財(cái)政改革的重點(diǎn)應(yīng)放在轉(zhuǎn)變政府職能、深化預(yù)算管理體制改革、推進(jìn)依法理財(cái)?shù)确矫妗?br/>　　作者單位：李素枝北華航天工業(yè)學(xué)院財(cái)會(huì)金融系
　　楊柳河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校經(jīng)濟(jì)系
　　程廣翔廊坊市財(cái)政局
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所.《中國(guó)公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告20