行政區(qū)劃改革重在限權(quán)

《東北地區(qū)振興規(guī)劃》已獲得國務(wù)院的正式批復(fù)?！兑?guī)劃》中有一點比較引人注目：“在有條件的地區(qū)推行省直管縣?！睂Υ耍瑖鴦?wù)院振興東北辦副主任宋曉梧說，這個問題在有些省現(xiàn)在還在做試點，全面的計劃目前還要通過試點逐步來探索。

應(yīng)當(dāng)說，目前的地級市在法律上沒有名分，在財政上過多抽取各縣資源集中于城區(qū)建設(shè)，弊端多多。因而、弱化以至廢除目前的地級市，乃是各界的共識。在目前的政府體制改革方案中，“省直管縣”被視為行政架構(gòu)上尋找改革的一個突破口，“十一五規(guī)劃”就已經(jīng)提出，“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點”。過去幾年來，浙江、山東、福建、湖北、廣東等多個省份紛紛規(guī)劃出臺了以“省管縣”財政體制為主要內(nèi)容的“強縣擴(kuò)權(quán)”措施。尤其是浙江在這方面取得很大進(jìn)展。

但是，憲法上根本沒有位置的地級市卻頑強地演化為一級行政管理實體，這一事實說明了，在目前的政府架構(gòu)中存在著一股強大的力量，這種力量要求在省與縣之間必須設(shè)立一個中間行政管理實體，從而支持著地級市的存在。如果不能夠有效地弱化這股支持力量，那么，改革就未必能夠順利推進(jìn)；即使有所推進(jìn)，也難保不會走回頭路。

支撐地級市存在的這種力量來自何處?來自目前的政府間關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)。中國的政府間關(guān)系是按照自上而下的原則構(gòu)造的，包括省在內(nèi)的各級政府都是上級政府為了便于進(jìn)行自上而下的資源動員與行政管理而設(shè)立的。下級政府的主要工作就是執(zhí)行上級政府的法律和政策，其所獲得的資源也主要用于這一目的。

而上級政府對下級政府的控制力是有限度的，這依上級政府控制下扭政府的事務(wù)之多寡而有所不同。如果上級政府感覺其控制力不從心，就會傾向于設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，分擔(dān)自己的控制權(quán)。因此，明清時代，就有“道”這一級行政轄區(qū)，上個世紀(jì)50年代以后也自然地有行暑、地級市這一建制。在省管理縣的很多事務(wù)的情況下，縣對于省政府來說就太多了，因此，省就必須設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。而這種派出機(jī)構(gòu)很自然地具有永久化的趨向，它變成一級很正規(guī)的地級市建制，在90年代強化行政對經(jīng)濟(jì)活動的控制的背景下，乃是很自然的一個結(jié)果。

今天，這個政府層級的弊端被人們有所認(rèn)識。但是，其根源，其實并不在于這一級政府，而在于省政府自上而下地管理著縣，且管理了太多事務(wù)。如果要使強權(quán)擴(kuò)縣不走回頭路，那么，關(guān)鍵就在于省能不能減少對縣內(nèi)事務(wù)的管理。

由此看來，目前的“省管縣”改革可能并不充分。它更多地只涉及財政問題，就是在財政收支劃分、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣，縣財政和市本級財政一樣直接同省財政掛鉤。而執(zhí)行上級政府法律、政策的責(zé)任，卻并不是由省直接對縣，依然通過地級市來執(zhí)行。這樣，地級市那里就會出現(xiàn)財政權(quán)力與行政管理責(zé)任之間的錯位，地級市自然就有一種恢復(fù)自己支配縣財政的動力。

假定徹底廢除地級市，但目前省政府對縣政府的管理權(quán)力并無實質(zhì)性變化，那么，隨著省直接管理縣的大規(guī)模鋪開，省政府很快就會發(fā)現(xiàn)，由省直接管理縣，乃是一種超出自己能力的制度安排。此時，難保不會出現(xiàn)地級市又被恢復(fù)的可能。

因此，地級市之強弱或存廢問題，關(guān)鍵不是多設(shè)一個層級還是少設(shè)一個層級更合理，而是涉及各級政府的權(quán)力分配問題，或者更準(zhǔn)確地說，涉及政府間關(guān)系構(gòu)造的基本原理問題，涉及政府與社會、市場的關(guān)系問題。

確實，在絕大多數(shù)國家，包括美國、俄羅斯這樣的大國，地方行政層級僅有二三級。但是，這些大國之所以僅靠兩三級行政建制就可以正常運轉(zhuǎn)，是因為，較高級政府所管理的事務(wù)的范圍比較小，大量事務(wù)由社會、市場來解決；整個政府體系是自下而上構(gòu)造的，至少是平行構(gòu)造的，每一級政府各自獨立地承擔(dān)著一些事務(wù)的管理，而不存在十分嚴(yán)格的上下級關(guān)系。在地方層面上，全部或部分政府是自治的，至少，下級政府享有十分巨大的自治權(quán)，而不是將其主要資源用于執(zhí)行上級政府布置的工作。在這種情況下，一個州即使同時管轄上百個市，也沒有管不過來的難題。

在目前強權(quán)擴(kuò)縣的改革中，人們可能忽視了這一點。減少行政管理層級的前提是減少上級政府管理下級政府的事務(wù)的權(quán)力范圍，賦予下級政府更大自治權(quán)，以及從根本上收縮政府管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力。如果不進(jìn)行這方面的改革，單純進(jìn)行行政區(qū)劃改革，可能效果不佳，也不可能順利進(jìn)行下去。