我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理存在的問題及對(duì)策分析

韓　萍

[摘 要]工程質(zhì)量的監(jiān)督管理是保證建筑工程質(zhì)量的一個(gè)重要手段和方式，但是我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理卻存在很多問題，試圖在結(jié)合這些存在問題的基礎(chǔ)上，對(duì)加強(qiáng)我國工程質(zhì)量管理提出相關(guān)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]工程質(zhì)量 監(jiān)督管理 執(zhí)法

一、問題的提出

建筑工程質(zhì)量不僅關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的正常進(jìn)行，也關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。隨著我國現(xiàn)代化的建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是與此同時(shí)，我國很多建筑工程在質(zhì)量上存在安全隱患，相關(guān)媒體對(duì)“豆腐渣”工程時(shí)有報(bào)道。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，迫切要求我國建設(shè)領(lǐng)域在各方面進(jìn)行改革，以符合國際化游戲規(guī)則。建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理作為我國建設(shè)工程質(zhì)量管理方面的重要組成部分，也需要進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善。建立適合我國國情的工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，是新形勢(shì)下切實(shí)保證建設(shè)工程質(zhì)量的需要，也是建設(shè)領(lǐng)域改革和發(fā)展的需要。

二、我國工程監(jiān)督管理存在的問題分析

（一）多頭管理導(dǎo)致工程質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任不明確

現(xiàn)行工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系實(shí)質(zhì)上形成了多頭管理、條塊分割的局面。多頭管理是指國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、鐵路、交通、水利等按專業(yè)將建設(shè)工程分開進(jìn)行分頭管理，國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門又負(fù)責(zé)對(duì)國家出資的重大建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查，國務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門按照職責(zé)負(fù)責(zé)國家重大技術(shù)改造項(xiàng)目的監(jiān)督檢查。這必然形成縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜體系，容易政出多門，界限不清，職責(zé)范圍不明，不利于工程質(zhì)量政府監(jiān)督的統(tǒng)一管理，整體協(xié)調(diào)，系統(tǒng)運(yùn)作，更容易造成工程質(zhì)量發(fā)展的總體失衡和失控，不利于建筑市場良性循環(huán)運(yùn)作，不利于監(jiān)督管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在腐敗與尋租問題

監(jiān)督市場準(zhǔn)入和監(jiān)督費(fèi)用定價(jià)使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)更重視走通政府的關(guān)系，而忽視自身建設(shè)，提高監(jiān)管水平，加之市場進(jìn)入后的區(qū)域壟斷性，誘使監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)用不能制造價(jià)值的手段向政府主管部門尋租來增加自己利益的動(dòng)機(jī)，尋租行為影響監(jiān)督資源的有效配置，增加了社會(huì)成本，損害了國家和公眾的質(zhì)量利益。

另一方面，不管是委托執(zhí)法還是授權(quán)執(zhí)法，與建設(shè)工程質(zhì)量政府主管部門相比，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有專業(yè)經(jīng)營知識(shí)和技術(shù)工作的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于是否認(rèn)真工作、嚴(yán)格執(zhí)法來說，他們掌握著更多的信息，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與政府主管部門之間存在著信息不對(duì)稱問題。到目前為止實(shí)行的固定費(fèi)率監(jiān)督費(fèi)用，不利于激勵(lì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)努力工作，監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高自身的效益，有可能選擇降低監(jiān)督成本、監(jiān)督不力的行為，從而出現(xiàn)逆向選擇問題。

（三）工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法不嚴(yán)

由于我國建設(shè)工程質(zhì)量管理有關(guān)法律、法規(guī)在立法工作中的缺陷、相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則的不完善及法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，對(duì)違反法律法規(guī)的情況，執(zhí)法者由于缺乏可操作性的條例來指導(dǎo)，導(dǎo)致執(zhí)法受到影響。講人情、人際關(guān)系的復(fù)雜或者有關(guān)部門的不正常干涉也是影響工程質(zhì)量監(jiān)督管理部門公正執(zhí)法的一個(gè)重要影響因素。

此外，由于建設(shè)工程質(zhì)量日常監(jiān)督工作由監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，在執(zhí)行執(zhí)法取證、調(diào)查等工作除了監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，其它部門或機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)完成；加上因?yàn)榻ㄖこ谭煞ㄒ?guī)的有其特有的專業(yè)性、工程質(zhì)量特有的技術(shù)性，非專業(yè)人員是很難做到正確高效執(zhí)法的，通常建設(shè)主管部門的行政執(zhí)法的調(diào)查取證工作由質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)來實(shí)施，是否進(jìn)行執(zhí)法處罰靠主管部門決定，往往當(dāng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出處罰申請(qǐng)后，受其它外來干涉影響，受到處罰只占極少數(shù)，這就影響了工程質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性、威懾力。

三、加強(qiáng)我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理的對(duì)策分析

（一）讓工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立法人，避免多頭無效管理

在我國的行政法律制度體系下，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在法律性質(zhì)上屬于受行政機(jī)關(guān)委托的組織，與具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)有本質(zhì)的區(qū)別。目前，我國質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍具有濃厚的行政色彩，在相當(dāng)程度上仍扮演著行政機(jī)關(guān)職能部門的角色，這就從根本上混淆了與建設(shè)行政主管部門的界限，這也使工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用受到了很大的限制。為進(jìn)一步深化工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的改革，首先必須使其從行政隸屬關(guān)系中跳出來，本著社會(huì)化、專業(yè)化的原則，經(jīng)權(quán)威部門考核認(rèn)定，成為真正獨(dú)立的法人。這樣就可以在最大程度上避免政府相關(guān)部門對(duì)質(zhì)量監(jiān)督管理部門的多頭監(jiān)管。

另一方面，還可以將過程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，成為獨(dú)立的社會(huì)中介組織。工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督部門脫鉤后，成為獨(dú)立承擔(dān)檢測(cè)任務(wù)及檢測(cè)責(zé)任的社會(huì)中介組織，工程質(zhì)量政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)在對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督過程中，為了提高監(jiān)督質(zhì)量，通過必要的檢測(cè)手段來監(jiān)督工程。通過數(shù)據(jù)來反映工程質(zhì)量狀況?？上略O(shè)專門的檢測(cè)室，配置必需儀器、設(shè)備，隨同監(jiān)督工程師到施工現(xiàn)場檢測(cè)，如果有懷疑，再提請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)社會(huì)化的檢測(cè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行檢測(cè)，政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部的檢測(cè)室，不具有對(duì)外出具檢測(cè)資料的資格，但檢測(cè)成為工程質(zhì)量監(jiān)督的一種強(qiáng)有力的手段和方法。

（二）建立完善的工程質(zhì)量監(jiān)督約束機(jī)制，遏制質(zhì)量監(jiān)督中的腐敗

工程質(zhì)量政府監(jiān)督行使一定的政府行政職能，擁有政府給予的技術(shù)管理的職權(quán)。其職能可對(duì)建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等單位質(zhì)量行為的管理。針對(duì)我國目前工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)存在的尋租及腐敗等問題，應(yīng)該重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面建立起對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制。

首先，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的制約。工程質(zhì)量監(jiān)督是專業(yè)性很強(qiáng)的執(zhí)法監(jiān)督，只有充分考慮工程質(zhì)量系統(tǒng)形成過程的各質(zhì)量要素，運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)手段，依靠行政執(zhí)法地位，才能以與工程建設(shè)水平相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)組織體系，人員配置及職責(zé)體系、檢測(cè)等配套的技術(shù)手段，完成質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)。因此，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的組織、人員、設(shè)備、技術(shù)手段等內(nèi)部因素的優(yōu)化配置程度，對(duì)監(jiān)督效果將產(chǎn)生直接影響。

其次，加強(qiáng)建設(shè)主管部門的制約。建設(shè)主管部門可建立動(dòng)態(tài)信息管理機(jī)制，從行政管理的角度，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行為進(jìn)行制約，這是一種強(qiáng)有力的有效的手段、措施。

（三）加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法力度

針對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督中執(zhí)法存在的問題，對(duì)于工程建設(shè)法律責(zé)任的懲處，法律準(zhǔn)則必須度量明確，具備較高的可操作性，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，力爭從根本上鏟除工程建設(shè)中的各種弊癥和隱患。除此以外，還在于我國的整個(gè)社會(huì)的信用體系，道德規(guī)范培養(yǎng)過程中的不足，因此，只有從法律角度加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一律處罰，絕不留情，使建設(shè)行政處罰具有威懾力和震撼力。

另一方面，專門的建筑執(zhí)法部門有待建立。建筑工程法律法規(guī)的有其特有的專業(yè)性，非專業(yè)人員是很難做到正確高效執(zhí)法的。鑒于此，建議成立建設(shè)執(zhí)法部門，專門受理建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的各種案件，并建立案例援引制度，提高建設(shè)司法效益和效率。收費(fèi)與實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)的掛鉤，并且以實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)的考核執(zhí)法系統(tǒng)的工作，提高執(zhí)法成效。

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