新疆農(nóng)業(yè)土地整理存在的問題及解決對策

陳亞峰

新疆雖然幅員遼闊，但受水資源短缺限制，宜利用土地很有限，沙漠、礫漠，戈壁，鹽漠，裸巖等目前尚不能利用或難以利用的土地面積很大，約占全疆土地總面積的48。24%。農(nóng)業(yè)已利用土地面積只占全疆土地面積的46。74%，其中耕地面積僅占2。03%，是全國土地利用率最低的省區(qū)之一。

一、農(nóng)用地利用狀況來看在新疆進(jìn)行農(nóng)地整理的潛力和必要性

土地開發(fā)是新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年的耕地面積為1．21萬平方公里，2001年為4．17萬平方公里，總量擴(kuò)大了3．44倍，平均每年擴(kuò)大 568．42平方公里。據(jù)粗略計(jì)算，新疆歷年累計(jì)開荒造田約在3．34萬左右平方公里，占用或棄耕面積大致為1萬平方公里。另據(jù)兵團(tuán)1989-1996年的資料，期間累計(jì)開發(fā)土地0．13萬平方公里，耕地增加441．22平方公里，大體是墾三增一，棄耕率達(dá)33．7%。這種一面開墾一面撂荒，上游開荒下游撂荒，重復(fù)開荒，盲目開荒的現(xiàn)象，使生態(tài)更加惡化，急需通過土地整理恢復(fù)撂荒耕地改善生態(tài)環(huán)境。 據(jù)有關(guān)資料分析，全疆多年平均的復(fù)種指數(shù)為92．3%，這說明耕地利用率不高；按土地詳查數(shù)分析，目前新疆的土地利用率為38．9%，在已開發(fā)利用的土地中，農(nóng)業(yè)用地總量為63．33萬平方公里，占土地總面積的38．0%。按人口平均，人均農(nóng)業(yè)用地為3750平方公里，相當(dāng)于全國水平的6．9倍；從土地利用效益上分析，1998年綜合平均每畝農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值為全國水平的20．7%；從農(nóng)用地利用狀況及效益狀況來看，由于起點(diǎn)較低，基礎(chǔ)較差，新疆農(nóng)用地整理大有潛力可挖。

二、新疆農(nóng)地整理中面臨的問題

（一）水資源短缺是新疆土地農(nóng)地整理工作中最大的制約因素。水是農(nóng)業(yè)的命脈，新疆水資源極其有限。資源又很分散，800個(gè)綠洲都被沙漠、戈壁包圍分割，從宏觀結(jié)構(gòu)看，平原上的各土地利用區(qū)好似浩瀚荒漠中的一些小“綠島”。 在一定程度上，水資源分布決定著農(nóng)業(yè)用地布局，從而決定著土地開發(fā)整理的模式。不違背自然規(guī)律，因勢利導(dǎo)利用水資源進(jìn)行的土地開發(fā)整理才能真正起到改善土地利用結(jié)構(gòu)，達(dá)到提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和保護(hù)生態(tài)的目的。有些土地開發(fā)整理者，缺乏科學(xué)性，不依據(jù)土地利用總體規(guī)劃要求和整個(gè)流域(區(qū)域)的角度來考慮，而是根據(jù)自己的需要或某些利益驅(qū)動，盲目開墾，不僅不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而使本已很嚴(yán)重的水土流失問題雪上加霜，也破壞了脆弱的生態(tài)環(huán)境。

（二）土地整理的管理未跟上，造成國有資產(chǎn)大量流失，且土地整理質(zhì)量差，項(xiàng)目管理工作滯后 一些縣(市)曾出臺了一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)非農(nóng)公司和開發(fā)大戶參與土地整理，但由于監(jiān)管不力，造成投機(jī)經(jīng)營，致使國有土地資產(chǎn)無形流失;有的項(xiàng)目土地整理質(zhì)量較差，整理者不講求投入，產(chǎn)出，缺乏市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，整理中只是低標(biāo)準(zhǔn)，低水平整理，只見整理現(xiàn)象，不見整理效果;項(xiàng)目管理工作也很滯后，各土地整理項(xiàng)目均缺少勘界資料，資金管理，工程監(jiān)理還未納入法制軌道等。

（三）土地整理專項(xiàng)規(guī)劃嚴(yán)重滯后，相關(guān)政策法規(guī)不完善。從宏觀與長遠(yuǎn)角度看，土地整理規(guī)劃是合理開發(fā)利用土地資源和搞好土地整理工作的前提。目前，我區(qū)已制定了土地利用總體規(guī)劃，但尚未依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)一步制定土地整理專項(xiàng)規(guī)劃，這種滯后對我區(qū)開展好土地整理工作是非常不利的。

三、新疆農(nóng)業(yè)土地整理的解決對策

（一）拓寬"保護(hù)耕地"及"土地復(fù)墾"的內(nèi)涵，切實(shí)把基本農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地保護(hù)起來在現(xiàn)代和將來的食物構(gòu)成中，糧食的直接份額將不斷減少，因此，"保護(hù)耕地"這一基本國策的內(nèi)涵在目前由溫飽型向小康型社會經(jīng)濟(jì)過渡的中國必須拓寬為保護(hù)高產(chǎn)農(nóng)地，應(yīng)把生產(chǎn)國民經(jīng)濟(jì)和社會需要的各種主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地也納入法定保護(hù)范圍，就新疆來說，應(yīng)包括高，中產(chǎn)耕地，"名，特，優(yōu)"產(chǎn)品基地，果園地，山區(qū)林地，人工林地，人工飼草耕地，人工魚池，中草藥生產(chǎn)基地等。同時(shí)，對于具有生態(tài)功能的荒漠草地，林地等也應(yīng)加以保護(hù)。 "土地復(fù)墾"的內(nèi)涵也應(yīng)擴(kuò)大，尤其對于新疆這個(gè)干旱荒漠區(qū)的資源大省應(yīng)有所不同。 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 增加投入，保證土地開發(fā)建設(shè)與土地承載力的提高相適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程具有自然恢復(fù)生態(tài)的功能，過度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅會對生態(tài)造成威脅，更重要的是降低資源的利用價(jià)值，形成生態(tài)平衡鏈條的斷裂。因此，為了保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定，就必須首先保證土地承載力的持續(xù)提高，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的穩(wěn)定性。增加農(nóng)業(yè)投入是促進(jìn)土地承載力提高的重要手段之一。因此，必須想方設(shè)法提高農(nóng)業(yè)投入，尤其是對土地承載力有重要作用的生態(tài)建設(shè)投入。一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。無論是水利、土地開發(fā)、生態(tài)建設(shè)工程，還是相應(yīng)的條件建設(shè)，都必須制定計(jì)劃，有步驟地實(shí)施，在不斷增加投入的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化建設(shè)規(guī)模，提高開發(fā)建設(shè)水平;二是要努力在具有新疆特色的建設(shè)項(xiàng)目上下功夫，重點(diǎn)是圍繞能夠?qū)ι鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)積極效用，又能創(chuàng)造生產(chǎn)力價(jià)值的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)投資，包括林果業(yè)、畜牧業(yè)、草業(yè)等，通過對這些產(chǎn)業(yè)的投入，創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，增加土地產(chǎn)出率;三是加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的投入。盡管生態(tài)建設(shè)投入不直接產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益，但通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，即可間接地提高土地承載力的生產(chǎn)率，以減少生態(tài)損失達(dá)到生產(chǎn)率提高的目的。

（二）抓住水資源特征對土地開發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)宏觀調(diào)控 無論是土地開發(fā)項(xiàng)目還是土地整理復(fù)墾項(xiàng)目，都要以水為龍頭，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為前提，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高土地集約化利用程度為目地進(jìn)行調(diào)控。 對水資源貧乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平有待開發(fā)的地區(qū)，如和田地區(qū)，喀什地區(qū)，巴州，哈密地區(qū)的伊吾縣和巴里坤，昌吉州，博州，塔城地區(qū)等地，申報(bào)立項(xiàng)應(yīng)以土地整理項(xiàng)目為主，控制或限制土地開發(fā)項(xiàng)目，若要申報(bào)土地開發(fā)項(xiàng)目也應(yīng)是少量的節(jié)水型的土地開發(fā)項(xiàng)目。

（三）農(nóng)用土地整理應(yīng)以提高耕地質(zhì)量為主，重心應(yīng)放在改造中低產(chǎn)田，1999年全疆耕地面積為3．38萬平方公里，耕地中高產(chǎn)田約占19．0%，因土壤貧瘠，鹽堿重，缺水缺肥等中低產(chǎn)田占81．0%，耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量平均為13．4克/公斤，南疆平均為8．9克/公斤，按全國土壤能力標(biāo)準(zhǔn)劃分，新疆耕地土壤88。1%屬于低肥水平，不少耕地土壤中元素和微量元素日趨潰乏，土地養(yǎng)分失去平衡，耕地質(zhì)量逐漸下降。 面對新疆不宜盲目擴(kuò)大耕地的現(xiàn)狀，在保持耕地總量動態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，農(nóng)用地整理應(yīng)以能提高耕地質(zhì)量為主，加大對土地肥力的投入，實(shí)現(xiàn)耕地集約化的經(jīng)營和管理，增加耕地科技含量，而中低產(chǎn)田面積大，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要制約因素，改造中低產(chǎn)田，建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田，充分發(fā)揮耕地增產(chǎn)潛力，是提高農(nóng)業(yè)綜合能力的主攻方向。據(jù)測算，實(shí)施中低產(chǎn)田改造每公頃投入資金為4080元，可增產(chǎn)糧食2250公斤，而新開墾的一公頃耕地需用資金1．5萬元，改造一公頃中低產(chǎn)田投入資金僅是新疆開墾一公頃耕地投入的27%。大力進(jìn)行中低產(chǎn)田的改造提高糧食或其它作物產(chǎn)量可以減少開荒數(shù)量甚至不開荒，既提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力又保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。面對新疆不宜盲目擴(kuò)大耕地的現(xiàn)狀，在保持耕地總量動態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，農(nóng)用地整理應(yīng)以能提高耕地質(zhì)量為主，加大對土地肥力的投入，實(shí)現(xiàn)耕地集約化的經(jīng)營和管理，增加耕地科技含量，而中低產(chǎn)田面積大，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要制約因素，改造中低產(chǎn)田，建設(shè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田，充分發(fā)揮耕地增產(chǎn)潛力，是提高農(nóng)業(yè)綜合能力的主攻方向。據(jù)測算，實(shí)施中低產(chǎn)田改造每公頃投入資金為4080元，可增產(chǎn)糧食2250公斤，而新開墾的一公頃耕地需用資金1．5萬元，改造一公頃中低產(chǎn)田投入資金僅是新疆開墾一公頃耕地投入的27%。大力進(jìn)行中低產(chǎn)田的改造提高糧食或其它作物產(chǎn)量可以減少開荒數(shù)量甚至不開荒，既提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力又保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。