論財政支出績效評價的困境與出路

邵海燕

對我國財政工作而言，績效評價并不是一件新生事物，早在20世紀(jì)80年代，我國財政預(yù)算就提出過要對資金跟蹤問效，跟蹤問效就屬于對財政資金進行績效評價。那么為什么績效評價工作直到現(xiàn)在才得以由專門機構(gòu)全面推廣實施？這里既有歷史原因，我國公共財政體制改革起步晚，也有技術(shù)上的問題，財政支出績效評價是一個全世界公認(rèn)的難題。美國20世紀(jì)40年代就開始對財政支出進行績效評價，直到20世紀(jì)90年代才得以從立法的高度予以鞏固拓展，前后經(jīng)歷了50年的實踐摸索才逐漸趨于成熟。我省于2006年全面啟動實施財政支出績效評價，經(jīng)過一年的實踐取得了一定成效，與此同時也遇到一些需要突圍的困境。下面結(jié)合自己的工作實踐談一點體會和認(rèn)識。

困境一缺乏績效評價專業(yè)人員。這里所指專業(yè)人員包括一般水平的績效評價專業(yè)技術(shù)人員和高層次的績效評價專家級人員。財政部門開展績效評價首先需要這方面的人力資源。分析現(xiàn)在財政部門的人才結(jié)構(gòu)，其精干的力量主要還是來自各類財經(jīng)院校財政專業(yè)及會計、稅務(wù)專業(yè)的畢業(yè)生。我們都知道在我國的財經(jīng)院校尚未開設(shè)績效評價專業(yè)，也沒有在其它相關(guān)專業(yè)開設(shè)績效評價課程，也就是說這一類畢業(yè)生并不具備績效評價專業(yè)知識，只是具備相關(guān)專業(yè)知識。這就導(dǎo)致目前財政部門內(nèi)部績效評價人才短缺的現(xiàn)狀。

為適應(yīng)當(dāng)前公共財政改革的需要，滿足財政支出績效評價業(yè)務(wù)的開展，財政部門抽調(diào)精兵強將成立了績效評價機構(gòu)，機構(gòu)組成成員基本上是財政和會計方面的專業(yè)人員?？冃гu價工作剛剛展開，工作實踐經(jīng)驗相對欠缺，工作起來只能是摸著石頭過河，在實踐中摸索，在摸索中前進，毫無疑問，缺乏績效評價專業(yè)人員必然影響績效評價工作效率。

財政系統(tǒng)缺乏績效評價專業(yè)人才，同樣，社會中介機構(gòu)也缺乏這方面的人才。財政部門組織實施對財政資金進行績效評價，這是財政部門內(nèi)部自我評價的一種方式，那么社會中介機構(gòu)對財政支出進行績效評價自然屬于外部評價。財政支出績效評價是向納稅人報告政府的執(zhí)政效率，完善財政支出績效評價工作必須要有社會中介力量的參與，所以2006年我省出臺了社會中介參與績效評價的管理辦法，一些中介機構(gòu)已經(jīng)開始承接績效評價業(yè)務(wù)。根據(jù)目前的現(xiàn)實條件，客觀地說，中介機構(gòu)目前也不完全具備承接績效評價業(yè)務(wù)的能力和人才，我國還沒有像注冊會計師、注冊評估師、注冊精算師、注冊建造師、注冊造價師等等那樣培養(yǎng)績效評價人才。搞好績效評價工作不僅需要財會知識，還需要掌握財政知識，以及理、工、農(nóng)、醫(yī)等方面的知識背景。績效評價與資產(chǎn)評估有點相似，注冊評估師資格認(rèn)證考試在我國已經(jīng)開展多年，它們培養(yǎng)的人才都屬于復(fù)合型人才，要取得注冊評估師資格要考會計、財務(wù)管理、經(jīng)濟法等經(jīng)濟類科目，還要考建筑和機械等專業(yè)知識。同樣，如果設(shè)立注冊績效評價師資格認(rèn)證考試，那么其考試科目至少包括財會、財政、農(nóng)、林、水利、建筑、文教、衛(wèi)生、體育等行政和業(yè)務(wù)管理方面的知識。有人認(rèn)為，在目前國家沒有正式設(shè)立績效評價專業(yè)和注冊績效評價師資格認(rèn)證考試之前，中介機構(gòu)也可以承攬績效評價業(yè)務(wù)，他們可以從有關(guān)部門聘請這方面的專家來參與。這是一個自相矛盾的問題，沒有績效評價專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，哪來的績效評價專家。如果有的話，充其量也只是相關(guān)專家。從注冊評估行業(yè)來看，高級工程師能夠等同于注冊評估師嗎？顯然不能對等。在實踐中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，目前參與績效評價工作的技術(shù)專家，比如，水利、建筑、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的高級工程師，他們并不能較好地勝任績效評價工作，他們專業(yè)技術(shù)高超，但缺乏績效評價知識，專業(yè)技術(shù)水平并不等同于業(yè)務(wù)管理績效評價水平。

缺乏績效評價人才，這是一個不容忽視的問題。盡管省有關(guān)部門在推行績效評價之前對財政部門和社會中介機構(gòu)即將上崗執(zhí)業(yè)的人員進行了短期培訓(xùn)，但從培訓(xùn)效果來看，這種人才速成的方法不是提高績效評價工作質(zhì)量的長久之計，人才培養(yǎng)需要引起高度重視。

困境二缺乏績效評價指標(biāo)體系及其評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。當(dāng)前，我省績效評價的工作通過全省聯(lián)動方式在就業(yè)再就業(yè)專項資金項目績效評價的推動下正式全面啟動了，不過，啟動之后仍感到后勁乏力。什么原因呢？關(guān)鍵在于基層缺乏可供直接使用的評價指標(biāo)及其評價標(biāo)準(zhǔn)。為開展就業(yè)再就業(yè)專項資金項目績效評價工作，有關(guān)部門經(jīng)過幾個月的努力才完成了就業(yè)再就業(yè)專項資金績效評價指標(biāo)及其評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。有了指標(biāo)及其評價標(biāo)準(zhǔn)，全省聯(lián)動的績效評價項目才得以較為順利地展開。全省聯(lián)動績效評價項目開展之后，許多單位都在思考如何積極開展績效評價工作，可是由于缺乏具有一定權(quán)威可操作的指標(biāo)體系及其評價標(biāo)準(zhǔn)等績效評價工具，績效評價工作的展開又陷入困境?？梢哉f大部分單位是在等米下鍋，等待著有一定權(quán)威性的評價指標(biāo)出臺，以便工作的開展。許多地方也嘗試過自行設(shè)計指標(biāo)先把業(yè)務(wù)開展起來，但新的問題又出現(xiàn)了，評價指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)的制定如果沒有經(jīng)歷深入調(diào)查研究，其科學(xué)性和合理性難于保證，更談不上被大家認(rèn)同的權(quán)威性，這樣的指標(biāo)評價出來的結(jié)果，被評價單位是難于接受的，很可能還要持否定態(tài)度。特別是評價標(biāo)準(zhǔn)，這是評價打分的標(biāo)準(zhǔn)，被評價單位都想拿高分，制定給分標(biāo)準(zhǔn)如果沒有充分的依據(jù)，誰認(rèn)可？另外，績效評價現(xiàn)場工作結(jié)束后，出具績效評價報告之前，還要與被評價單位就評價結(jié)論進行溝通，如果被評價單位持有異議，他們不會在評價結(jié)論認(rèn)定書上簽字，不承認(rèn)評價結(jié)果。這種情況在實踐工作中已經(jīng)發(fā)生，將來可能還會發(fā)生。之所以有這種情況發(fā)生，一方面是被評價單位保護自身利益的本能反應(yīng)，另一方面也的確存在評價指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)本身有較大的缺陷。如果評價指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)是財政部門自行設(shè)計的，被評價單位要問，是你財政部門說了算，還是我項目實施單位說了算？財務(wù)指標(biāo)設(shè)計你們是行家，技術(shù)指標(biāo)設(shè)計的行家是我們實施單位，只有我們實施單位掌握了第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。結(jié)果雙方陷入僵局。所以擁有較為權(quán)威、科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)及其評價標(biāo)準(zhǔn)非常重要。可見，這項工作需要上級主管部門來組織力量制定較為合理。不過，這是一個非常浩大的工程，僅財政支出專項資金就有上千種之多，不同的專項資金，其業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，他們之間除了財務(wù)指標(biāo)等少數(shù)指標(biāo)具有一些共性，其他業(yè)務(wù)指標(biāo)大多是風(fēng)牛不相稱，無法交互共享使用。試想質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的打假專項資金的業(yè)務(wù)評價指標(biāo)和農(nóng)業(yè)局的飲水工程專項資金的業(yè)務(wù)評價指標(biāo)存在通用性嗎？顯然，開展績效評價需要建立專項資金績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，通過建立數(shù)據(jù)庫可以達到積累歷史數(shù)據(jù)，為制定歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)資料。這項工作可能要耗費幾十年的努力。分析美國的績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，它們是一個動態(tài)的指標(biāo)，依據(jù)不同年份不同的經(jīng)濟形勢，同樣的指標(biāo)，每年給定的評價標(biāo)準(zhǔn)不一樣，有升有降。我們國家與其他國家國情不同、發(fā)展?fàn)顩r不同、財政體制上的差異均影響著評價指標(biāo)及其評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，很多方面不存在可比性，不可能實現(xiàn)拿來主義，照搬照抄。適合我國國情的財政支出績效評價指標(biāo)體系及其評價標(biāo)準(zhǔn)需要我們自己在實踐中去摸索，去發(fā)現(xiàn)，去總結(jié)。

走出困境的出路分析上述困境癥結(jié)，要走出當(dāng)前面臨的困境，首先要解決績效評價人才短缺問題。有了人才，績效評價工作才能夠得以開展。我們現(xiàn)在的績效評價組織形式有兩種：一是由財政部門內(nèi)部的專門績效評價機構(gòu)會同各專項資金使用單位組織開展的內(nèi)部績效評價工作，二是由社會中介機構(gòu)承接并開展的外部績效評價工作。針對以上兩種組織形式，可以采用不同的方式有步驟地去培養(yǎng)所需人才。在財政部門內(nèi)部由于受人事編制等因素的制約，可以先考慮從財政系統(tǒng)內(nèi)部抽調(diào)財政、會計等業(yè)務(wù)比較精干的人員充實到績效評價機構(gòu)中來，先啟動績效評價工作。社會中介機構(gòu)可以選擇注冊評估師和注冊會計師參與績效評價工作。在確定了人員和機構(gòu)的基礎(chǔ)上，然后由財政部門組織聘請有關(guān)院?？冃гu價研究專家舉辦績效評價培訓(xùn)班，對財政系統(tǒng)和社會中介機構(gòu)的績效評價人員進行培訓(xùn)，使其很快適應(yīng)績效評價工作的需要。另外，從長遠(yuǎn)著想，政府需要盡快出臺在高校設(shè)立績效評價專業(yè)的政策，或是在財政、會計、審計等相關(guān)專業(yè)設(shè)立績效評價課程，使這些專業(yè)的畢業(yè)生掌握從事績效評價工作的理論和實踐技能，以滿足財政部門和中介機構(gòu)對績效評價人才的需求。更進一步，財政部還應(yīng)考慮及時開展績效評價上崗資格認(rèn)證考試工作，以提升績效評價人力資源質(zhì)量。

其次，要解決評價指標(biāo)設(shè)計及其評價標(biāo)準(zhǔn)缺失問題。這是近年來理論界和實務(wù)屆的共識問題，也是一個老問題，對策措施提了不少，但切合實際具有可操作性的方案很少。指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定非常重要，有了比較完善的評價指標(biāo)體系才能公平、公正、合理的評判財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。建立績效評價指標(biāo)體系是一項很復(fù)雜的工程，各個行業(yè)都不一樣，因此不可能一步到位，必須有個逐步完善的過程。按照先易后難的步驟，可以先從專項資金績效評價入手，積累一定的經(jīng)驗之后再開展單位整體績效評價。專項資金評價指標(biāo)設(shè)計，第一，需要行業(yè)主管部門和財政部門相互協(xié)調(diào)相互配合，梳理各個行業(yè)的財政專項資金，建立專項資金項目庫；第二，通過目標(biāo)分解的辦法，將財政支出中的專項資金指標(biāo)設(shè)計的任務(wù)一個一個地分解到地方各級財政部門，由地方各級財政部門牽頭組織各有關(guān)業(yè)務(wù)部門通過調(diào)查研究制定科學(xué)可行的指標(biāo)體系，即財政部將任務(wù)分解到各省級財政部門，省級財政部門再將任務(wù)分解到縣市級財政部門。在此基礎(chǔ)上，參與設(shè)計的財政部門單位再根據(jù)設(shè)計好的指標(biāo)體系設(shè)立評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計程序為：（1）以財政部門歷年的財政預(yù)算決算數(shù)據(jù)和行業(yè)部門的技術(shù)經(jīng)濟、人事、管理等統(tǒng)計資料建立數(shù)據(jù)庫；（2）將歷年的指標(biāo)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行匯總、分析，提煉出評價標(biāo)準(zhǔn)。

開展績效評價工作是一項長期性工作。我國公共財政體制建設(shè)起步較晚，評價指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計及其完善需要一個漫長的過程，可能需要花費幾年乃至幾十年時間的努力，它需要時間去實踐去摸索。遇到困難是正常的，也是暫時的，只要及時發(fā)現(xiàn)問題，通過努力一定能夠克服困難解決問題。

（作者單位：浙江省玉環(huán)縣財政局）