境外國(guó)資監(jiān)管亟待破題

王　娜

`

沒(méi)有對(duì)當(dāng)前境外國(guó)資的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)類別、資產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型做出準(zhǔn)確而全面的統(tǒng)計(jì)之前，任何的監(jiān)管辦法都缺乏針對(duì)性。徹底摸清家底仍是當(dāng)前的首要任務(wù)

一次涉及1000多家中央駐外企業(yè)和中央企業(yè)駐外子企業(yè)的境外國(guó)有資產(chǎn)摸查正在進(jìn)行。

從今年4月開(kāi)始，財(cái)政部、國(guó)資委、商務(wù)部、國(guó)家外管局等部委聯(lián)合展開(kāi)對(duì)海外國(guó)有資產(chǎn)的全面產(chǎn)權(quán)登記檢查。此次檢查不僅包括中央國(guó)企的境外資產(chǎn)，還同時(shí)包括對(duì)國(guó)家部委、各直屬機(jī)構(gòu)、各事業(yè)單位及全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的駐外機(jī)構(gòu)，專業(yè)銀行總行、保險(xiǎn)總公司、國(guó)家級(jí)非銀行金融機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)。

根據(jù)記者的了解，此次登記檢查將于8月底結(jié)束，屆時(shí)，境外國(guó)資的家底將完整地向人們揭開(kāi)。隨后，《境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理辦法》《境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)的出臺(tái)，都將充分參考此次境外國(guó)資的摸查結(jié)果。摸查，打響了強(qiáng)化對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的第一槍。

境外國(guó)資流失之憂

根據(jù)國(guó)資委一位官員的介紹，此次產(chǎn)權(quán)登記檢查主要涉及四項(xiàng)內(nèi)容：一、是否按規(guī)定申辦境外國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)辦產(chǎn)權(quán)登記、變動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記；二、境外國(guó)有資產(chǎn)的增減變動(dòng)情況及其審批手續(xù)是否完備；三、境外國(guó)有資產(chǎn)的安全、保值增值情況；四、境外國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益是否受到侵害。對(duì)于資產(chǎn)的安全性監(jiān)查是其中非常重要的一環(huán)。

“其實(shí)，國(guó)資委等有關(guān)部門真正意識(shí)到境外國(guó)資監(jiān)管的重要性，還是在中航油事件之后。”上述國(guó)資委專家說(shuō)。

2004年10月，中航油新加坡公司由于負(fù)責(zé)人陳久霖違反國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行石油期權(quán)投機(jī)，造成5．54億美元的國(guó)有資產(chǎn)損失。而繼中航油事件后發(fā)生的中儲(chǔ)銅、國(guó)儲(chǔ)棉等事件，則使得解決境外國(guó)資監(jiān)管問(wèn)題迫在眉睫。

監(jiān)察部副部長(zhǎng)陳昌智所在的監(jiān)察部負(fù)責(zé)對(duì)48家大型央企的紀(jì)檢監(jiān)察工作，他認(rèn)為，國(guó)資流失主要分“無(wú)意”和“故意”兩種。

“首鋼收購(gòu)秘鐵事件，就是因?yàn)閷?duì)國(guó)外相關(guān)制度和法律環(huán)境不了解，而造成的境外國(guó)資意外流失。”中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)資法起草工作小組專家成員李曙光在接受本刊采訪時(shí)稱。

1992年，北京首都鋼鐵公司斥資1.18億美元收購(gòu)秘魯鐵礦股份有限公司，并在不了解當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法律的情況下，同企業(yè)工會(huì)組織簽訂了多達(dá)35項(xiàng)的福利條款協(xié)議，同意給予首鋼秘鐵職工及其家屬全部享有免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育、免費(fèi)居住和免費(fèi)水電等福利待遇。這些要求不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于秘魯法律的要求，而且高于發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)法律的要求，企業(yè)為此付出了高昂的成本。

而被稱為“境外國(guó)資監(jiān)管第一案”的天龍集團(tuán)謝鶴亭貪污公款案，則是典型的故意為之。

廣東省天龍集團(tuán)公司總經(jīng)理(副廳級(jí))謝鶴亭為了用錢方便，在香港成立了“日明實(shí)業(yè)有限公司”，自任該公司董事長(zhǎng)，并委派一名親信出任總經(jīng)理。作為廣東省天龍集團(tuán)公司的駐港企業(yè)，“日明”變成了謝鶴亭侵吞國(guó)有資產(chǎn)最好的“道具”。謝鶴亭的重大經(jīng)濟(jì)犯罪造成直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元，資金沉淀5．45億元，天龍集團(tuán)公司資不抵債4315萬(wàn)元。

在境外國(guó)資的流失形式上，國(guó)企注冊(cè)離岸公司，曾被業(yè)界專家稱為是國(guó)資流失的主要渠道?！半x岸公司通常會(huì)以境內(nèi)母公司某領(lǐng)導(dǎo)人的名義注冊(cè)，企業(yè)集團(tuán)可以通過(guò)資產(chǎn)內(nèi)部重組的方式，將本集團(tuán)內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)源源不斷地裝入離岸公司?！鄙虅?wù)部專家對(duì)本刊表示。

盡管流失的形式多種多樣，但陳昌智在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，境外企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)大且沒(méi)有監(jiān)督，導(dǎo)致國(guó)資境外流失是主因。而放任這些企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)力作大的主因，則是中國(guó)目前的境外國(guó)有資產(chǎn)完全是一本糊涂賬。

摸清家底之難

根據(jù)《上海國(guó)資》的記載，1992年時(shí)，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、國(guó)家外匯管理局就聯(lián)合制定了《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》。細(xì)則稱，境外國(guó)資不僅必須申辦境外國(guó)資產(chǎn)權(quán)登記并報(bào)有關(guān)部門存檔，而且任何流轉(zhuǎn)、變動(dòng)都必須申報(bào)登記并上報(bào)存檔。

這一細(xì)則，成為監(jiān)查中國(guó)境外國(guó)資的最初依據(jù)，并且也從這一年的產(chǎn)權(quán)登記檢查開(kāi)始，采取了延續(xù)至今的填報(bào)《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表》的檢查形式。

1999年，《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》頒布，首次明確了政府與企業(yè)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化了政府所有權(quán)監(jiān)督職能和約束機(jī)制。但當(dāng)時(shí)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理的長(zhǎng)期缺位，境外國(guó)資的管理并未能取得明顯成效。

直到2003年國(guó)資委成立后，境外國(guó)資登記工作才得以更加細(xì)化。2005年8月份，國(guó)務(wù)院國(guó)資委統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)局受命對(duì)央企境外機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、投資和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行更完全的統(tǒng)計(jì)。2005年11月22日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布“283號(hào)文”，要求中央各集團(tuán)公司建立境外子企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，并將數(shù)據(jù)庫(kù)抄送國(guó)資委。

看似詳盡的登記表和相關(guān)辦法讓境外國(guó)資在形式上難逃監(jiān)管，但兩年多來(lái)的事實(shí)卻是，就連境外國(guó)資的存量，統(tǒng)計(jì)起來(lái)都并非易事。目前，呈現(xiàn)在公眾面前的境外國(guó)資總額，僅有一些不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。而大多數(shù)專家只能對(duì)記者估計(jì)稱，境外國(guó)資總額應(yīng)在萬(wàn)億元以上。

此外，僅有商務(wù)部的一些統(tǒng)計(jì)資料可以部分看到國(guó)企的海外投資進(jìn)程。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，中國(guó)企業(yè)累計(jì)對(duì)外直接投資(非金融類)達(dá)到733．3億美元，設(shè)立境外中資企業(yè)萬(wàn)余家。其中，中央駐外企業(yè)和中央企業(yè)所屬二級(jí)以上駐外子企業(yè)近1000戶，投資額占境外總投資的35％，占中央管理的企業(yè)擁有境外投資存量的83．7％。

但國(guó)資委一位專家很肯定地告訴記者：“(商務(wù)部)數(shù)據(jù)并不能代表境外國(guó)資的真正總額，商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)僅是‘對(duì)外直接投資數(shù)額，更何況還有漏網(wǎng)之魚?！?/p>

而他所稱之“漏網(wǎng)之魚”，乃是指在缺乏有效監(jiān)督和核查機(jī)制的情況下，采取填寫登記表的產(chǎn)權(quán)登記方式，顯然不能夠反映境外國(guó)資的真實(shí)狀況。

《上海國(guó)資》分析稱：之所以出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)登記困難的狀況，是因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)行的外匯和財(cái)政管理規(guī)定對(duì)企業(yè)約束比較多。所以，不少企業(yè)通過(guò)對(duì)海外實(shí)體的投資來(lái)回避中國(guó)政府對(duì)外匯的控制。這些企業(yè)往往都千方百計(jì)地逃避監(jiān)管，不參加登記。而失去監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)，無(wú)疑正面臨著極大的流失之憂。

內(nèi)外監(jiān)管雙管齊下

面對(duì)一起起境外國(guó)資流失案，如何對(duì)數(shù)額巨大的境外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，成了擺在有關(guān)政府部門面前亟待解決的難題。

陳昌智透露，國(guó)務(wù)院曾經(jīng)召集國(guó)資委等幾個(gè)部委研究對(duì)境外投資監(jiān)管的細(xì)則，也曾制定出了一套辦法，但很難執(zhí)行。“管得太細(xì)怕影響企業(yè)的自主權(quán)，管得太宏觀又沒(méi)有作用?！?/p>

針對(duì)這種現(xiàn)狀，陳昌智建議，盡快制訂境外直接投資法、境外中資企業(yè)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，以立法形式使跨國(guó)投資與經(jīng)營(yíng)、駐外中資企業(yè)與國(guó)內(nèi)出資人、投資主體對(duì)境外企業(yè)的監(jiān)管有法可依。

國(guó)資法起草工作小組專家成員李曙光也在接受對(duì)本刊采訪時(shí)表示：“正在制定中的《國(guó)資法》對(duì)于目前境外國(guó)資出現(xiàn)的家底不清、管理體制混亂、對(duì)國(guó)外法律環(huán)境不了解等情況，一定會(huì)有所規(guī)范?！?/p>

陳昌智則強(qiáng)調(diào)：“畢竟企業(yè)才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，政府部門不能對(duì)它的行為干涉過(guò)多。在這種情況下，加強(qiáng)總公司的作用就顯得尤為重要?！币虼耍J(rèn)為在監(jiān)管的細(xì)則中，還必須加強(qiáng)集團(tuán)總公司對(duì)下屬駐外企業(yè)的監(jiān)管力度，尤其是財(cái)務(wù)的監(jiān)管，金額較大的交易要在總公司報(bào)批和備案。

而在政府機(jī)構(gòu)層面的監(jiān)管上，李曙光建議國(guó)資委應(yīng)該下設(shè)一個(gè)專門的部門來(lái)監(jiān)管境外國(guó)資，比如成立一個(gè)境外資產(chǎn)管理部，并且應(yīng)該形成一套統(tǒng)一的境外資產(chǎn)監(jiān)管模式。

或許在行將出臺(tái)的《境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理辦法》與《境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督管理辦法》中，這些建議都會(huì)納入其中。然而，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題仍然是我們對(duì)境外國(guó)資的霧里看花。沒(méi)有對(duì)當(dāng)前境外國(guó)資的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)類別、資產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型，做出準(zhǔn)確而全面的統(tǒng)計(jì)之前，任何的監(jiān)管方案都缺乏其針對(duì)性。徹底摸清家底仍是當(dāng)前的首要任務(wù)。