誰能動(dòng)部門的奶酪

陳　曉

從中央到地方，規(guī)范非稅收入都是當(dāng)前財(cái)政改革的突破點(diǎn)。

但這一塊巨大的“奶酪”，卻不易觸動(dòng)

2007年4月初，財(cái)政部發(fā)出通知，要求進(jìn)一步核查各中央單位的非稅收入。

幾乎同時(shí)，江蘇省已經(jīng)有了一份關(guān)于非稅收入改革的總結(jié)報(bào)告。報(bào)告中稱：今年第一季度，共收到有效繳款書28846份，涉及非稅收入12.78億。這一數(shù)字，是去年3月1日到年底以來納入預(yù)算的非稅收入的近3倍。

規(guī)范非稅收入，成為當(dāng)前從中央到地方的財(cái)政改革重點(diǎn)。它的最終目標(biāo)是將全部的非稅收入都收歸國庫，納入預(yù)算。

但從中央到江蘇，這一目標(biāo)都遭遇了各部門對(duì)自曝家底的抵觸。

非稅收入“百川歸?！?/p>

所謂非稅收入，是指除稅收以外的政府收入，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。據(jù)報(bào)道，2004年中國非稅收入逾萬億元。

即使是江蘇這樣的富裕省份，非稅收入依然在地方財(cái)政版圖上有著重要的位置。省財(cái)政廳廳長包國新在一次會(huì)議上透露，“67個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)單位就有160多億的非稅收入，平均每個(gè)部門2.4億元左右?！?/p>

在江蘇全省范圍，非稅收入總量已從1996年的255億元增加到2005年的1107億元，占地方財(cái)政總收入的30%以上。而這些地方部門的自有資金一直游離于國庫之外。近年來江蘇省非稅收入真正繳入國庫、納入預(yù)算內(nèi)的只占該資金總額的36%。

非稅收入的構(gòu)成包括三部分，第一部分是財(cái)政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。江蘇省財(cái)政廳綜合處工作人員陳網(wǎng)英說，比如國有企業(yè)的上繳利潤、罰沒收入、基金收入等等。這是此次改革的重點(diǎn)，也是爭議最大的項(xiàng)目。作為全省收費(fèi)行為的管理部門，江蘇省財(cái)政廳收費(fèi)科以往的掌控范圍僅止于行政機(jī)關(guān)所有收費(fèi)的政府基金，而“經(jīng)營收入我們不好介入”。江蘇省財(cái)政廳收費(fèi)科官員魏鳴說。

“經(jīng)營收入”便是使用國有資產(chǎn)產(chǎn)生的收入，比如單位出租房屋、設(shè)備收取的租金。早在2006年底，財(cái)政部便計(jì)劃把這些收入一并納入財(cái)政體系，實(shí)行統(tǒng)一預(yù)算。但根據(jù)財(cái)政部綜合司官員透露，對(duì)于這部分收入的定性，在各部委進(jìn)行摸底調(diào)查時(shí)分歧最多。

非稅收入的第二部分是預(yù)算外非稅收入，包括由國務(wù)院或財(cái)政部、國家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金，由省政府或省財(cái)政廳、物價(jià)局批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)基金等等。

第三部分則是通常被詬病的制度外收入。這筆錢散落在地方各個(gè)部門的手中，完全游離于管理之外，“小金庫”一詞緣起于此。制度外收入是這次非稅收入改革要消除的對(duì)象。“改革的目的是將所有制度外收入納入財(cái)政管轄中?！蔽壶Q說。

家底難清的改革

地方政府預(yù)算外收入的多少，決定了當(dāng)?shù)卣畬?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的裁量權(quán)，也決定了地方部門的年終獎(jiǎng)金、車房福利以及出差是住小旅館還是星級(jí)酒店等等。

江蘇省2005年的一份審計(jì)報(bào)告就顯示，在被審計(jì)的10多個(gè)部門中，3個(gè)部門及下屬單位設(shè)立賬外賬、“小金庫”共538.5萬元，主要用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)放職工福利。

因此，“財(cái)政部能否得到一份各部門如實(shí)填寫的非稅收入信息，是這次調(diào)查的一個(gè)難點(diǎn)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日對(duì)媒體說。

實(shí)際上，非稅收入改革大幕剛啟，各部門對(duì)政府收縮財(cái)權(quán)的抵觸便已經(jīng)顯現(xiàn)。

2007年4月初，財(cái)政部發(fā)布對(duì)中央各部委的非稅收入項(xiàng)目排查通知，距離上一次統(tǒng)計(jì)結(jié)束僅僅兩個(gè)多月。2006年底，財(cái)政部曾以急件的方式給中央各部委發(fā)了《關(guān)于調(diào)查清理中央單位非稅收入項(xiàng)目的通知》，并要求12月底前將調(diào)查數(shù)據(jù)上報(bào)財(cái)政部。

連出兩道急令，是“因?yàn)樯弦淮蔚恼{(diào)查結(jié)果不太好”。財(cái)政部綜合司的官員對(duì)媒體透露，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目數(shù)量偏少、非稅收入規(guī)模過少或項(xiàng)目性質(zhì)有出入等。

同樣的問題在2006年初也曾在江蘇省出現(xiàn)過。當(dāng)省財(cái)政廳為規(guī)范非稅收入進(jìn)行部門調(diào)查時(shí)，幾乎所有試點(diǎn)單位都聲稱，他們的非稅收入寥寥可數(shù)。

江蘇省農(nóng)林廳減負(fù)處的一位工作人員告訴記者：“和我們沒有關(guān)系。減負(fù)處的收費(fèi)項(xiàng)目與非稅收入無關(guān)?！鞭r(nóng)林廳申報(bào)的非稅收入總額為200萬，但這和財(cái)稅專家掌握的情況相距甚遠(yuǎn)。而在第一批進(jìn)入改革試點(diǎn)名單的江蘇省科技廳，辦公室一位工作人員對(duì)記者否認(rèn)了他們正在進(jìn)行有關(guān)非稅收入的改革。

但對(duì)江蘇省財(cái)政廳來說，地方部門是否誠實(shí)申報(bào)了非稅收入，似乎并沒有對(duì)改革造成大的阻力。

進(jìn)行至今，江蘇省的非稅收入改革更像一個(gè)技術(shù)化的過程：根據(jù)中央和江蘇省核定的規(guī)范編制一個(gè)項(xiàng)目庫，據(jù)此搭建起一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，過濾掉地方政府的不合理收費(fèi)項(xiàng)目，并將所有收到的費(fèi)用直接匯入財(cái)政專戶。

收入的“票據(jù)”是改革的關(guān)鍵詞。江蘇省財(cái)政廳總結(jié)的改革箴言是：以票據(jù)為龍頭，實(shí)現(xiàn)“以票管收”。

“原來沒有票據(jù)信息?！标惥W(wǎng)英說，“都是由單位手工開發(fā)票。”在改革前，雖然收支兩條線實(shí)行已久，但大部分單位都有自己的過渡性賬戶，這成為資金的滯留地，“小金庫”的來源。

“但現(xiàn)在票據(jù)管理在網(wǎng)上，通過網(wǎng)絡(luò)開出的收費(fèi)票據(jù)，當(dāng)天直達(dá)國庫或者省級(jí)財(cái)政專戶，10天內(nèi)不去繳納收入，票據(jù)就會(huì)作廢?！标惥W(wǎng)英說。

“非稅收入收繳系統(tǒng)”是另一個(gè)關(guān)鍵詞。由于此后江蘇省非稅收入開具發(fā)票都通過電腦進(jìn)行，編碼就像收費(fèi)項(xiàng)目的身份證，部門和單位在系統(tǒng)外擅自設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目無法編碼進(jìn)庫。

如何扼制收費(fèi)沖動(dòng)

但作為一場財(cái)政收支體制改革的一個(gè)重要部分，絕不是一個(gè)電腦系統(tǒng)就能涵蓋全局那么簡單。

目前，“在非稅收入的管理上，我們的預(yù)算和收入依然是掛鉤的，收支沒有完全脫鉤。”江蘇省財(cái)政廳綜合處的陳網(wǎng)英說。在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行非稅收入改革的計(jì)劃中，進(jìn)入財(cái)政專戶的非稅收入的支配權(quán)仍然在試點(diǎn)單位。這實(shí)質(zhì)上還是沒有脫離“收支兩條線”的模式。

中國自1993年開始實(shí)行預(yù)算外資金“收支兩條線”管理，但已經(jīng)有學(xué)者質(zhì)疑這種收支管理是否延續(xù)著方向性的錯(cuò)誤：在資金撥付方面，依然實(shí)行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費(fèi)單位。

“無論哪一種返還方式，都不能改變誰收費(fèi)誰使用的基本格局，收費(fèi)多少與單位利益直接相關(guān)，無論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位都有一種本能的沖動(dòng)去多收費(fèi)。”學(xué)者張光遠(yuǎn)撰文說。

另一方面，雖然江蘇省暫時(shí)繞開了部門拒絕透露“家底”的難關(guān)，但如何在減少各部門自有收入的同時(shí)，還保證地方建設(shè)和政府部門的正常運(yùn)營，卻是下一步改革繞不開的難題。

非稅收入改革的終極目標(biāo)是：將所有非稅收入收歸國庫，消除預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的差別。

此前有媒體報(bào)道，江蘇省將在2007年底完成財(cái)政收入的“大一統(tǒng)”——所有非稅收入都進(jìn)入國庫。但該省財(cái)政廳綜合處的人員否認(rèn)了這一說法，“國家對(duì)這一步改革目標(biāo)的時(shí)間表是2010年?！?/p>

“非稅收入是地方政府要付出成本的，所以現(xiàn)階段完全收歸國庫不太現(xiàn)實(shí)?！苯K省財(cái)政廳綜合處一位官員說。

“如果國家要規(guī)范預(yù)算外收入，勢必增加預(yù)算內(nèi)投入?！备鶕?jù)張光遠(yuǎn)的研究，成都市公安局實(shí)行“收支兩條線”管理和停止經(jīng)營活動(dòng)后，需要財(cái)政增加撥款59%。而在全國范圍內(nèi)實(shí)行非稅收入完全收歸國庫，需要增加的財(cái)政撥款，更是一個(gè)難以估量的數(shù)字。