廉租房的理想與現(xiàn)實(shí)

謝良兵　郇　麗

地方政府缺乏動(dòng)力、配套資金匱乏、采信制度缺位、準(zhǔn)入和退出機(jī)制不完善等等，決定了“應(yīng)保盡保”廉租房覆蓋標(biāo)準(zhǔn)，很難在短期內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)

“拿到鑰匙那天，天氣也和今天一樣特別冷，可我身上感覺(jué)特暖和?！被貞浧鹑昵叭胱V渠門北里36號(hào)院的情形，82歲的徐大爺仍很激動(dòng)?？雌饋?lái)身體很健康的徐大爺，是在小區(qū)遛彎時(shí)碰見(jiàn)記者，并主動(dòng)和記者攀談起來(lái)的。

與許多“城市貧民”相比，徐大爺是幸運(yùn)的。在2004年、2005年和2006年，北京市建委、市財(cái)政局、市民政局等部門已舉行的四次“廣渠門北里36號(hào)院廉租房搖號(hào)配租活動(dòng)”中，僅有359戶傷殘優(yōu)撫、勞模家庭幸運(yùn)搖中并入住該小區(qū)。

富裕京城的惟一

3月5日，即今年全國(guó)政協(xié)會(huì)議的第1號(hào)提案——《關(guān)于政府參與投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建議》出來(lái)的第三天，本刊記者來(lái)到了目前北京惟一的廉租房小區(qū)進(jìn)行實(shí)地探訪。

春節(jié)之后的第一場(chǎng)大雪，令本屬暖冬的京城享受了一次瑞雪的“洗禮”。本刊記者來(lái)到廣渠門北里36號(hào)院探訪的時(shí)候，正刮著凜冽的寒風(fēng)，但小區(qū)里依然有不少老人在遛彎?！斑@里住的基本上都是老人，人老了也沒(méi)什么事情可干，就下來(lái)走走?！痹鴧⒓舆^(guò)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)、抗美援朝的徐大爺在寒風(fēng)中與記者交談。

“你要是早上8、9點(diǎn)的時(shí)候過(guò)來(lái)就好了?！?0多歲的毛大爺告訴記者，一般在這個(gè)時(shí)間段，是小區(qū)老人最集中的時(shí)候，大爺大媽們聚在小區(qū)南門處曬太陽(yáng)、聊天。

毛大爺和老伴、兒子、兒媳、孫女一家五口人擠住在一套套內(nèi)面積僅69平方米的三居室里。他們一家屬于第一批入住廉租房小區(qū)的?！半m然是三居室，面積還是小了點(diǎn)?！泵鬆斦f(shuō)。不過(guò)相對(duì)于之前一家人在前門那20多平米的蝸居，“已經(jīng)很滿足了”。

而徐大爺住的地方就寬松多了?！拔液捅Ｄ纷≡谝惶?0平方米的二居室里?！毙齑鬆斦f(shuō)。在這個(gè)廉租房小區(qū)里，50平方米的一居室有132套，60平方米的二居室有162套，69平方米的三居室有108套，55平方米的無(wú)障礙居室有26套。

這些住房困難的優(yōu)撫家庭或市級(jí)以上老勞模，每月按每平方米2.4元上交租金(包括物業(yè)費(fèi))。北京市廉租住房管理中心的工作人員告訴記者：“這里其實(shí)主要是用來(lái)解決為國(guó)家做出過(guò)貢獻(xiàn)或存在歷史遺留問(wèn)題的那些家庭的住房困難的。”

事實(shí)上，如果沒(méi)有人告訴你，你或許不會(huì)知道在這個(gè)“廣渠門北里36號(hào)院”里，有著北京市目前惟一的廉租房小區(qū)。這絕對(duì)是個(gè)黃金地段。這個(gè)位于崇文區(qū)廣渠門立交橋西北角的“京城仁合”小區(qū)，由一棟“凹”字型的大樓和兩棟“L”字型的大樓組成。

三棟大樓的建筑空間布局，吸取了北京四合院的圍合理念，外立面則以老北京特色的暗紅及淺灰色相間，來(lái)詮釋現(xiàn)代京城的古樸情韻。小區(qū)南面的“凹”字型大樓就是廉租房區(qū)；而北面兩棟“L”字型大樓圍合的四合院是商品房區(qū)。

為了使兩個(gè)獨(dú)立的區(qū)域不失為一個(gè)整體，中間僅以綠化帶隔離。漫步廉租房區(qū)域，中央花園里，幾處亭臺(tái)樓閣點(diǎn)綴其間，極富古典意味。整個(gè)設(shè)計(jì)和布局與普通的商品房小區(qū)并無(wú)二致。很難想象，這竟是個(gè)專為“城市貧民”打造的廉租房小區(qū)。

不同的地方或許在于，考慮到住戶的特殊性，廉租房區(qū)里多了許多無(wú)障礙設(shè)施，如專為殘疾人設(shè)置的輪椅專用道。廉租房區(qū)里還設(shè)計(jì)有老年活動(dòng)室、醫(yī)療保健室等設(shè)施。當(dāng)然，這里沒(méi)有商品房小區(qū)固有的車庫(kù)或車位，只在南面設(shè)置了一個(gè)自行車車棚。

另一個(gè)不同的地方是，在建設(shè)伊始，這里就已被深深地烙上了“德政工程”的印記?！皝?lái)這里采訪的記者可多了，也常有領(lǐng)導(dǎo)或參觀團(tuán)來(lái)?！毙齑鬆斦f(shuō)。而一旁正在當(dāng)“治安巡邏志愿者”的毛大爺插話告訴記者，元宵節(jié)那天他才剛接受了一家媒體的采訪。

這些讓這個(gè)本該普通的小區(qū)變得特殊起來(lái)。每一個(gè)來(lái)此參觀訪問(wèn)的人，似乎要尋找的總是：政府在其中所扮演的角色和留下的可以追尋的痕跡。

2002年1月，北京市開(kāi)始籌備廉租房的建設(shè)。10月，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，在廣渠門北里開(kāi)工建設(shè)3.3萬(wàn)平方米廉租房。11月1日，北京市和建設(shè)部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加了當(dāng)天的開(kāi)工奠基儀式。工程建設(shè)也得到了中央的關(guān)注。2003年9月2日上午，國(guó)務(wù)院副總理曾培炎來(lái)此視察。

2003年9月2日，廉租房結(jié)構(gòu)工程封頂；10月進(jìn)行了裝修和設(shè)備安裝。2004年2月10日，作為“2002、2003年北京市委、市政府為民辦的60件實(shí)事”之一的廣渠門北里廉租房小區(qū)終于正式入住。

“應(yīng)保盡保”的理想

有論者認(rèn)為，廣渠門北里廉租房小區(qū)的真正內(nèi)涵或許在于，它能滿足一部分“城市貧民”對(duì)“居者有其屋”的夢(mèng)想，而又讓另一部分貧民看到未來(lái)的一絲希望。

但是，對(duì)于財(cái)力雄厚的北京市而言，這是目前惟一的廉租房小區(qū)，這個(gè)小區(qū)僅能容納400多戶家庭，更多的家庭只能接受貨幣補(bǔ)貼。而按照北京市規(guī)委的統(tǒng)計(jì)，根據(jù)家庭收入水平和住房情況，“十一五”期間，全北京應(yīng)享受廉租住房政策的家庭將有7.7萬(wàn)戶。

北京的廉租房政策迄今跟全國(guó)一樣，一直是附著在民政部門的“低?！斌w系中。在北京，廉租戶首先必須是低保戶，而且家庭人均住房面積不足7.5平方米。“只有吃上低保，才有權(quán)利吃廉租”。本刊記者在廣渠門附近的一些平房區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，這里仍有許多住房困難的家庭未能納入到廉租房的體系當(dāng)中。

出租車司機(jī)劉師傅一家三口擠住在10平方米的平房里。盡管劉師傅老婆下崗，但他的收入已經(jīng)超過(guò)了低保線，所以享受不到廉租房的待遇。“人多房少，所以廉租房的門檻也很高。其實(shí)住在這里的大部分人，住房條價(jià)都很差?！眲煾嫡f(shuō)。

劉師傅就是人們常說(shuō)的“夾心階層”，即那些既不夠吃低保、又無(wú)力買房的人群。北京市廉租房管理中心的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：北京市這幾年每次城市拆遷中，拆不動(dòng)的家庭占30%，其中只有5%符合低保條件，剩下的25%便成了“夾心層”。

北京市建設(shè)委員會(huì)主任隋振江1月底在接受媒體采訪時(shí)表示，市建委將在經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中推出政策性租賃用房。也就是說(shuō)，將在經(jīng)濟(jì)適用房中安排一定的比例，不通過(guò)銷售而是通過(guò)租賃的方式，給“夾心層”人群解決住房困難。

1月25日，北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)安家盛向媒體表示，將建設(shè)30萬(wàn)平方米的廉租房。這無(wú)疑給許多“城市貧民”畫了一個(gè)大大的餅。安家盛透露，不會(huì)搞成獨(dú)立的廉租房小區(qū)，而是將配合經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房的建設(shè)，同步進(jìn)行配建。

按照政府初步的預(yù)計(jì)，占總面積三分之二的廉租房今年會(huì)蓋在配套設(shè)施完善的商品房小區(qū)中，另外三分之一則通過(guò)在市場(chǎng)上收購(gòu)二手房解決。年底以前，30萬(wàn)平方米廉租房大概可以解決6000戶廉租房家庭的住房問(wèn)題。

北京市做出這樣的規(guī)劃，源自于建設(shè)部去年年底的“應(yīng)保盡?！币?。今年2月14日，這個(gè)要求被再次強(qiáng)調(diào)。所謂“應(yīng)保盡?！?，是對(duì)符合廉租房入住標(biāo)準(zhǔn)的低收入群體的“全覆蓋”。一位建設(shè)部人士告訴記者，這樣地方政府在廉租房領(lǐng)域的考核標(biāo)準(zhǔn)將被量化。

據(jù)透露，地方政府日后向建設(shè)部提交的廉租房建設(shè)規(guī)劃中，將必須包括該城市“應(yīng)保”總量、目前覆蓋總量、未來(lái)1年建設(shè)規(guī)劃等方面的內(nèi)容，作為建設(shè)部在下一年度對(duì)其考核的依據(jù)。

這恐怕也讓各地建設(shè)部門的這個(gè)春節(jié)過(guò)得并不輕松，當(dāng)廉租房制度被賦予了“應(yīng)保盡?！钡氖姑鼤r(shí)，該項(xiàng)政策的任何微調(diào)，已經(jīng)事關(guān)至少2200萬(wàn)低保人口的安居大計(jì)。據(jù)悉，目前中國(guó)的廉租房入住標(biāo)準(zhǔn)，是依據(jù)所在城市最低工資和城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)綜合設(shè)定。民政部的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2006年，中國(guó)內(nèi)地城鎮(zhèn)低保人口總量為2200萬(wàn)。

但不少城市都存在廉租房制度不能全面覆蓋所有符合標(biāo)準(zhǔn)人群的問(wèn)題，個(gè)別地級(jí)市甚至只能達(dá)到60%的水平。面對(duì)上百個(gè)城市對(duì)廉租房的邊緣化，建設(shè)部不得不為這些城市劃定了底線。據(jù)了解，除了145個(gè)城市劃定“2007年底”的時(shí)間底線之外，166個(gè)尚未上報(bào)和承諾從土地收益中提取比例用于廉租房建設(shè)的城市，必須在5月1日之前上報(bào)。

曾一度被架空的政策

據(jù)悉，早在1998年國(guó)務(wù)院就曾經(jīng)下通知，要求各級(jí)政府盡快建立起以經(jīng)濟(jì)適用房為主和租售并舉的住房供應(yīng)體系。然而，大部分地方政府走的卻都是只售不租的路線。建設(shè)部一位官員對(duì)記者表示，如此單一的售房市場(chǎng)，房?jī)r(jià)非理性上漲在所難免。

而另一方面，廉租房一直以來(lái)并沒(méi)有納入地方政府的議事日程。目前，全國(guó)只有十幾個(gè)大中城市采取了實(shí)物配租、租金補(bǔ)貼和租金減免三種方式，相當(dāng)多的城市仍處在觀望和徘徊狀態(tài)。

地方政府為什么缺乏推行廉租房的積極性呢？有關(guān)專家分析說(shuō)，倘若地方政府積極執(zhí)行這項(xiàng)政策，他們將面臨的是什么呢?“廉租房最大的作用是滿足低收入人群的住房需求和拉低房?jī)r(jià)，廉租房與房?jī)r(jià)呈反比關(guān)系?！?/p>

據(jù)估計(jì)，廉租房的供給每增加5%，就會(huì)迫使房?jī)r(jià)下降3%～4%。而房?jī)r(jià)下跌，土地出讓金也會(huì)跟著降低，這將直接減少地方政府“第二財(cái)政”收入。據(jù)報(bào)道，韓國(guó)政府面對(duì)飛漲的房?jī)r(jià)，加大廉租房供應(yīng)后，房?jī)r(jià)應(yīng)聲而落。

另外，現(xiàn)行的考核機(jī)制還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重要指標(biāo)。執(zhí)行廉租房政策之后，最大的受益者是群眾，地方政府卻不會(huì)因?yàn)檎J(rèn)真執(zhí)行廉租房政策而受到獎(jiǎng)勵(lì)。一些官員擔(dān)心，廉租房的增加所導(dǎo)致的房?jī)r(jià)降低，將有可能放緩本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。

一位知名地產(chǎn)人士對(duì)記者表述說(shuō)，人們?cè)?jīng)將這個(gè)問(wèn)題歸結(jié)到資金短缺上。實(shí)際上，資金問(wèn)題地方政府是有辦法解決的，將批租土地的收益拿出一小部分，就足夠建許多廉租房，“我們能夠看到，這些年各地都不乏豪華、超豪華形象工程屢屢問(wèn)世，這些都說(shuō)明資金沒(méi)有問(wèn)題?！?/p>

自1998年以來(lái)，我國(guó)的廉租房制度一直備受爭(zhēng)議，一些輿論認(rèn)為，廉租房的建設(shè)應(yīng)該由已經(jīng)掙得“盆滿缽滿”的地產(chǎn)商負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)，他們應(yīng)該“獲利回吐”；而更多的地產(chǎn)商則堅(jiān)持認(rèn)為，廉租房根本不應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)，不能進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)。

有專家分析說(shuō)，我國(guó)土地供應(yīng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“招拍掛”，“招拍掛”機(jī)制的核心在于對(duì)土地出讓價(jià)的向上競(jìng)價(jià)最高的開(kāi)發(fā)商取得土地，比起原來(lái)各種方式的出讓和轉(zhuǎn)讓，土地成本可能大幅增加。這樣高價(jià)拍賣來(lái)的土地，如果讓房地產(chǎn)商建廉租房，誰(shuí)都不肯干。

就這樣，這些年來(lái)，廉租房就像一個(gè)皮球，在地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之間踢來(lái)踢去。從市場(chǎng)的角度看，廉租房與市場(chǎng)規(guī)律確實(shí)是相悖的。不過(guò)，萬(wàn)科的“實(shí)驗(yàn)”或許值得一提。

萬(wàn)科地產(chǎn)在廣州、深圳、天津等地“廉租房”項(xiàng)目的相繼開(kāi)工建設(shè)，使得2006年成為萬(wàn)科的“廉租房元年”。盡管有分析認(rèn)為，萬(wàn)科之所以犧牲眼前的經(jīng)濟(jì)利益在廉租房上做嘗試，是因?yàn)楹V定以后可以賺大錢?！岸疫@樣比較容易獲得銀行貸款支持?！钡辽龠~出了地產(chǎn)商參與廉租房建設(shè)的第一步。

盡管有萬(wàn)科地產(chǎn)這樣的嘗試，但廉租房的建設(shè)資金從何而來(lái)，各地仍在爭(zhēng)議，方案有中央財(cái)政補(bǔ)貼，發(fā)行住房建設(shè)公債，組建信托投資基金等。

根據(jù)建設(shè)部去年年底的要求，各級(jí)政府要將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租住房建設(shè)。據(jù)報(bào)道，中國(guó)東部地區(qū)的一線城市目前基建資金的40%～60%來(lái)自土地出讓金。然而，“想讓地方政府吐出來(lái)用于廉租房，不太容易?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

據(jù)建設(shè)部通報(bào)顯示，截至2005年底，累計(jì)用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，尚存巨大資金缺口。建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司副司長(zhǎng)侯淅珉日前表示，我國(guó)將盡快建立與廉租房制度配套的基金。

同時(shí)，全國(guó)工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)也已開(kāi)始了“廉租房基金”計(jì)劃的運(yùn)作?！傲夥炕稹币苑康禺a(chǎn)投資信托基金(REITs)方式為我國(guó)“廉租房”融資，與在港成功上市“領(lǐng)匯基金”運(yùn)作模式相近，也被業(yè)內(nèi)人士稱為內(nèi)地的“領(lǐng)匯基金”。

該商會(huì)會(huì)長(zhǎng)聶梅生告訴記者，住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)將通過(guò)相關(guān)渠道募集資金，而后在城市收購(gòu)房源，再以低租金出租用作廉租房。在這個(gè)合作過(guò)程中，地方財(cái)政只需要補(bǔ)貼租金之間的差價(jià)，而不用直接投入資金進(jìn)行收購(gòu)，這樣財(cái)政的壓力就會(huì)小很多。

“小區(qū)實(shí)驗(yàn)”的困境

事實(shí)上，許多地方政府只要提到廉租房等公共物品，就會(huì)打出資金欠缺等理由，另一方面卻又樂(lè)此不疲于賣地。這讓很多香港的專家匪夷所思。據(jù)報(bào)道，香港過(guò)去一年廉租房支出約為160億港元，占到香港政府整體支出的6%。

香港是亞洲第一個(gè)提供高層大廈作為廉租房的城市。據(jù)悉，一半以上的人口通過(guò)政府幫助解決住房問(wèn)題，香港公屋租金水平大約為同地區(qū)市場(chǎng)價(jià)的1/4，這其實(shí)相當(dāng)于每收1港元租金，政府就要補(bǔ)貼3港元。

香港因廉租房制度的成功經(jīng)驗(yàn)，成為許多內(nèi)地專家學(xué)者倡導(dǎo)學(xué)習(xí)的對(duì)象。而在中國(guó)大陸，少有的幾個(gè)建設(shè)有廉租房小區(qū)的城市，卻還因?yàn)榉N種因素導(dǎo)致問(wèn)題不斷。

2月8日的《中國(guó)青年報(bào)》披露，西安市“明德門廉租房小區(qū)”，早在2001年就竣工了，共有6幢264套住房。然而，自建成至今，僅住有50余戶危房拆遷戶，其余大部分住房已空置近6年時(shí)間。而原因竟然是——無(wú)房戶太多，分配方案難以定下來(lái)。

北京惟一的廉租房小區(qū)——廣渠門北里廉租房小區(qū)這三年來(lái)的實(shí)驗(yàn)結(jié)果并不樂(lè)觀，同樣存在著不少的問(wèn)題。面積過(guò)小、資源分配不合理、閑置狀況比較明顯、退房機(jī)制缺失等問(wèn)題都在困擾著這個(gè)新興的小區(qū)。

“我們的合同都是一年一簽，而且必須是承租人本人來(lái)簽字?！泵鬆敻嬖V本刊記者。據(jù)說(shuō)這是為了防止承租人死后，其家人瞞報(bào)死亡情況而繼續(xù)租住在小區(qū)里。“說(shuō)得不好聽(tīng)點(diǎn)，這里住的都是老人，住不了多久就可能死去，這樣同住的家人就必須搬離?！?/p>

這樣的規(guī)定讓毛大爺很是擔(dān)憂。因?yàn)槟晔乱迅撸麚?dān)心自己一旦去世，家人就將被迫離開(kāi)這個(gè)小區(qū)，而屆時(shí)，年老的老伴、下崗了的兒媳、還在上學(xué)的孫女，只靠?jī)鹤右蝗宋⒈〉氖杖耄y以住得像現(xiàn)在這樣寬松。

毛大爺說(shuō)，去年的時(shí)候，因?yàn)橐呀?jīng)發(fā)生了幾次承租人死亡后，家人被迫搬離的事情。小區(qū)里的老人們?cè)?jīng)集體向政府反映情況，但有關(guān)部門稱這是建廉租房小區(qū)后出現(xiàn)的新問(wèn)題，目前尚無(wú)解決辦法。

另一方面，因?yàn)槿胱l件的苛刻，這讓這個(gè)本用來(lái)解決“城市貧民”住房問(wèn)題的廉租房小區(qū)，成了安撫傷殘革命軍人及勞模的特殊養(yǎng)老院?！白≡谶@里的傷殘退伍老人，都有一堆可歌可泣的故事告訴你?！毙齑鬆攲?duì)記者說(shuō)。

也正因?yàn)槿绱?，地處黃金地段的廣渠門北里廉租房小區(qū)似乎顯得有點(diǎn)浪費(fèi)。這里的老人們猶如生活在一個(gè)沒(méi)有配套設(shè)施和護(hù)理人員的非專業(yè)養(yǎng)老院之中，老人護(hù)理和生活便捷問(wèn)題普遍存在于各個(gè)家庭。“我們像生活在孤島里?！币晃焕先苏f(shuō)。

這種隔離感也來(lái)自同屬一個(gè)小區(qū)的商品房區(qū)域的業(yè)主們。2005年8月21日，在京城仁合小區(qū)第一屆物業(yè)與業(yè)主座談會(huì)上，業(yè)主們就曾向物業(yè)公司反映與廉租房區(qū)域的隔斷問(wèn)題，以及廉租房區(qū)域同商品房區(qū)域的關(guān)系問(wèn)題。

商品房區(qū)域的業(yè)主們普遍擔(dān)心，自己當(dāng)時(shí)花7000多元/平方米購(gòu)買的房子，會(huì)因小區(qū)里的廉租房而影響到未來(lái)的升值空間。但物業(yè)公司的答復(fù)是，商品房區(qū)域其實(shí)在很多方面已經(jīng)沾了廉租房的光，希望大家保持一個(gè)平和的心態(tài)。

盡管如此，在日后的廉租房建設(shè)中，與商品房小區(qū)的混建，將成為一種趨勢(shì)。廣州市政協(xié)前主席陳開(kāi)枝就曾建議，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房不能連片建設(shè)，避免變成以后的“貧民窟”。而且，低收入群體聚集在一起，也容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

如何避免廉租房建設(shè)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房的弊端？在此次政協(xié)“1號(hào)提案”的四點(diǎn)建議中，第一條就提出，要界定政府建房的目標(biāo)群體，明確受惠對(duì)象。但建設(shè)部的情況通報(bào)也坦言，目前關(guān)于廉租房的申請(qǐng)、審批、退出(騰房)機(jī)制并不完善。

因此，現(xiàn)在關(guān)鍵問(wèn)題是，在目前中國(guó)個(gè)人信用體系沒(méi)有建立的情況下，如何解決中低收入家庭界定的問(wèn)題？該花多少錢，該建多少房，該建多大房，該在何處建，該分給什么人，政府都要做到心中有數(shù)。從這一點(diǎn)上說(shuō)，完善廉租房建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。