關于修訂完善預算法的主要看法和建議

　　《中華人民共和國預算法》自1994年頒布以來，對于規(guī)范預算監(jiān)督和預算行為，加強我國的預算管理，強化預算分配和監(jiān)督職能，促進經(jīng)濟和社會健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但從預算法執(zhí)行近10年的實踐看，特別是從發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和實施依法治國方略的要求來看，現(xiàn)行的預算法已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段改革開放和經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的需要，存在一些明顯的不足和缺陷，歸納起來主要有三方面的問題：一是隨著我國改革開放的深入發(fā)展和社會主義公共財政的逐步建立，不斷深化財政預算改革，出現(xiàn)了許多新情況，建立了不少新制度，如部門預算制度、政府采購制度、國庫集中支付制度、財政轉移支付制度、收支兩條線制度等等，預算法缺乏許多新內容、新規(guī)定，已經(jīng)滯后于改革開放，特別是滯后于財稅改革，需要通過修改預算法將實踐證明行之有效的新制度以法律形式固定下來；二是我國預算法律制度本身也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如預算編制不科學、預算體系不完整、預算內容不透明、預算調整不合理、預算科目不科學、轉移支付不規(guī)范等，需要通過修改預算法加以改善；三是預算法有些條款規(guī)定過于籠統(tǒng)原則，缺乏可操作性，特別是缺乏人大對預算審查監(jiān)督的內容，已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段深化財政預算改革、嚴格預算審查監(jiān)督和加強預算管理的要求，迫切需要修改和完善預算法，盡快解決我國預算法律制度存在的主要問題，并為逐步解決財政預算體制中的深層次矛盾創(chuàng)造良好條件。
　　預算法是規(guī)范預算編制、預算審批監(jiān)督和預算管理執(zhí)行的基本法律，是財政預算領域內的根本大法。修訂和完善預算法不僅是做好預算審批監(jiān)督和預算管理執(zhí)行的根本前提，而且關系到我國市場經(jīng)濟公共財政體制的健全和完善。修訂預算法的指導思想，從總體上看，一要以社會主義市場經(jīng)濟與公共財政理論為指導，以促進我國市場經(jīng)濟體制改革完善和健全公共財政體制為目標；二要按照現(xiàn)代法治理論，根據(jù)依法治國基本方略的要求，建立健全比較完備的財政預算法律制度，真正做到有法可依，努力促進依法理財；三要堅持以人為本，貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧人民群眾各方面的利益，注重經(jīng)濟、社會與人的全面、可持續(xù)、和諧發(fā)展，促進社會主義和諧社會的建設。
　　預算法涉及國家、集體、個人三者利益分配、中央與地方利益分配、社會和經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，需要修改的范圍很廣、內容很多，由于目前一些關系重大的政治經(jīng)濟體制尚未改革或確定下來，中央和地方事權和財權的劃分尚不科學，中央與地方的分配關系尚未理順，分稅制預算體制和轉移支付制度尚未規(guī)范化、法制化，要進行根本性的預算法大改的條件還不夠成熟。鑒于我國的上述現(xiàn)狀和條件的制約，這次修訂預算法在范圍、內容和程度上，進行大改的可能性不大，而進行小改又缺乏實質性意義，因而這次修訂預算法的初步設想，從范圍、程度和內容來看，只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應當放到以后逐步解決。在這個初步設想和上述指導思想的大前提下，這次修改預算法需要重點研究解決以下主要問題：分稅制預算體制改革問題、預算執(zhí)行與預算批準時間矛盾問題、預算編制改革問題、部門預算改革問題、人大審查監(jiān)督預算的重點問題、預算超收收入使用問題、預算調整問題、加強人大預算的審查監(jiān)督問題、決算草案編制審批問題、預算外資金使用監(jiān)督問題、加強預算執(zhí)行的審計監(jiān)督問題、國庫支付制度改革問題等。
　　
　?。ㄒ唬╆P于改革和完善分稅制預算體制
　　
　　實行分級管理的分稅制預算體制是市場經(jīng)濟國家普遍推行的財政管理體制模式。目前分稅制存在的主要問題：一是中央與地方事權劃分尚不明確、不科學，特別是對經(jīng)濟管理權的劃分；二是中央與地方財權的劃分不清晰、不合理，分配關系尚未理順，地方稅體系不健全，地方主體稅種缺位，特別是縣鄉(xiāng)財力規(guī)模過小，縣鄉(xiāng)財政普遍比較困難，難以支撐地方政府正常運行；三是轉移支付制度不規(guī)范、不科學、不透明，轉移支付有較大的隨意性，難以充分發(fā)揮轉移支付調節(jié)地區(qū)間收入差距的功能。
　　為了改革和完善分稅制預算體制，預算法應當增加和明確規(guī)定以下內容：一要按照社會主義市場經(jīng)濟公共財政的要求，將政府事權控制在市場F5j/R2kcEwhJ05oFs8dWKQ==失效的領域、社會公共事務和宏觀經(jīng)濟層次；二要根據(jù)區(qū)域性原則和受益性原則，科學合理劃分各級政府的事權，將屬于管理全國性的社會公共事務和宏觀經(jīng)濟事務的權限劃歸中央政府，將屬于管理地方性的社會公共事務和中觀經(jīng)濟事務的權限劃歸地方政府；三要按照分級財政管理的要求，將所有的稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，使得各級政府履行社會性公共管理事務和區(qū)域性經(jīng)濟管理事務有相應的財力保證；四要按照公平、透明原則，健全和完善科學、規(guī)范的轉移支付制度，加大對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付力度，保證地區(qū)之間人均可支配財力的相對公平，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。通過上述改革，逐步理順中央和地方的分配關系，整頓規(guī)范分配秩序，逐步解決縣鄉(xiāng)財政困難等問題。
　　
　　(二)關于預算執(zhí)行與預算批準時間的矛盾
　　
　　先有預算，后有支出，嚴格按預算支出，是預算管理監(jiān)督的一項基本原則。但是，目前由于種種原因，全國人民代表大會一般在3月份召開，國家預算要經(jīng)過全國人民代表大會的審查批準，才具法律效力，才能執(zhí)行預算，這就出現(xiàn)預算執(zhí)行在前，預算批準在后的不正?，F(xiàn)象，影響預算執(zhí)行的嚴肅性。
　　為了解決預算執(zhí)行與預算批準時間的矛盾問題，可有三種方法：一是修改預算年度，將預算年度改為從自然年度3月份至下年度的3月份，如果修改預算年度，就會出現(xiàn)預算年度與自然年度不一致而帶來一系列新的矛盾和弊端，給正常的社會和經(jīng)濟生活造成諸多的問題甚至出現(xiàn)混亂，這種削足適履的做法，不僅于事無補，無法解決根本問題，而且造成極大的副作用，實在得不償失；二是在人民代表大會召開之前，比照上年度預算執(zhí)行的情況，政府有關部門先編制一個第一季度臨時預算，由政府提請人大常委會審查批準后執(zhí)行，在人民代表大會召開后，再按人代會批準的預算執(zhí)行，這種方法簡單易行；三是全國人民代表大會逐年提前召開，由目前本預算年度的3月份提前到年初1月份或上預算年度的年末12月份召開。人民代表大會審查的重點是本年度的預算，上年度的預算執(zhí)行情況改由政府有關部門報告預計執(zhí)行情況，到6月份審查決算時，專門審查上年度的預算執(zhí)行情況，這種方法較為理想，但在具體操作上有一定的難度。
　　
　　 (三)關于預算編制改革
　　
　　財政部門傳統(tǒng)的預算編制周期一般為3~4月，編制時間既晚又短，內容過于簡單粗略，影響預算編制的科學性，預算科目多數(shù)只有類級的數(shù)據(jù)，少數(shù)有款級的數(shù)據(jù)，很多預算支出沒有落實到具體項目，預算既不完整，透明度又太低，致使“內行看不清，外行看不懂”，既不利于人大對預算的審查監(jiān)督，又不利于預算的嚴格執(zhí)行，影響了部門預算的批復和預算資金的下?lián)苁褂茫械馁Y金甚至到年底才能下?lián)?，不僅影響了財政資金的使用效益，而且形成“一年預算，預算一年”的現(xiàn)象，追加支出不斷，隨批隨用，影響國家預算的嚴肅性。近幾年來，中央預算編制雖然有所改進，編制時間比以前提前了，預算內容也有所增加，但離加強預算審查監(jiān)督的要求仍有一定距離。
　　先有預算，后有支出，嚴格按預算支出，是預算管理監(jiān)督的一項基本原則，編制好預算則是堅持這項原則的基本前提。為了克服上述預算編制的問題，早編細編預算，提高預算編制質量，必須在預算法中明確規(guī)定：一是預算編制要從預算年度前一年的年初開始至年末結束，編制期限為12個月，在每個預算年度開始前必須將預算草案全部編制完畢；二是中央預算和地方各級預算按照復式預算編制，復式預算包括公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算；三是細化預算編制內容，政府本級公共預算收支按一級預算單位編制，國有資產(chǎn)經(jīng)營預算收支按類別和重大建設項目編制，社會保障預算收支按社會保障和補助的類別編制，轉移支付收支按一般轉移、專項轉移的類別編制；四是應當逐步采用因素法的預算編制方法，按照國家預算完整性原則的要求，編制綜合預算，綜合預算應當包括預算內收支、預算外收支、政府基金收支；五是規(guī)范和細化部門預算的編制，明確規(guī)定部門預算編制的范圍、內容、標準、方法、程序和要求等；六是決算編制從預算年度結束后的下一年開始，編制期限為6個月。
　　
　　
　?。ㄋ模╆P于部門預算改革
　　
　　為了適應社會主義公共財政的要求，實行部門預算，可使國家預算不斷規(guī)范和細化，不僅大大提高了預算的科學性和透明度，有力地促進財政部門合理分配和有效監(jiān)管預算資金，而且為各級人大對預算進行實質性審查監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件，增強了預算審查監(jiān)督的力度。歸納起來，實行部門預算可以增強四性：一是增強預算的完整性。國家預算是由部門預算和單位預算組成的，雖然預算法對部門預算早有規(guī)定，但多年來一直沒有實行，使國家預算缺了一大塊，有了部門預算，國家預算才能完整。二是增強預算的綜合性。由于部門預算實行綜合預算，即對預算內外的收入、支出統(tǒng)一編入部門預算，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一監(jiān)管。由于部門預算包括一般預算、基金預算和預算外資金，綜合反映政府收支的全貌，使預算內容更加完整，使人大審查監(jiān)督范圍更加全面。三是增強預算的透明性。部門預算編制到部門、單位和項目，反映預算的具體內容和支出方向，使預算內容大大細化，更加公開透明，使人大審查監(jiān)督的對象更加明確具體。四是增強預算的科學性。部門預算按因素法編制，反映政府職能的轉變，堅持有保有壓，使預算資金的投向更加科學合理，人大審查監(jiān)督更好地把握重點、富有成效。
　　實行部門預算改革，必須編制部門預算和單位預算；各部門必須將本部門所屬各司局、各單位所有需要的預算資金，統(tǒng)一歸口，綜合平衡成為部門預算；財政部門只對部門一個口子，統(tǒng)一審核部門預算，批復部門預算，劃撥預算資金。為了規(guī)范和細化部門預算，《預算法》必須體現(xiàn)部門預算的上述特性，對部門預算提出明確的、統(tǒng)一的要求，應當明確規(guī)定部門預算的基本原則、政策依據(jù)、適用范圍、主要內容、收支項目、編制方法、定額標準、報批程序和有關要求等，以利于財政部門的統(tǒng)一管理和控制，又利于人大的審查監(jiān)督。為了保證部門預算的完整性，《預算法》應當規(guī)定部門預算按照綜合預算編制，包括公共預算收支、基金預算收支和預算外收支。
　　
　?。ㄎ澹╆P于明確初步審查的主要內容及其重點
　　
　　目前，預算審查監(jiān)督的質量還不高、效果還不理想的一個重要原因是，預算審查的時間過于短促，一般由人大財經(jīng)委對預算進行初審的時間不到一個月，而由人代會代表討論審查的時間最多只有一天。由于預算的專業(yè)性、政策性、法律性很強，代表和委員們在很短的時間內很難全面審查，把握重點，抓住要害，對預算進行深入的、實質性的審查。
　　為了改進和加強對預算的初步審查工作，《預算法》應當規(guī)定，財政部門在人代會舉行的一個半月前，將預算方案的主要內容提交人大預算工委，先由預算工委進行預審，并向財政部門提出對預算草案的初步分析意見和需要提供的材料。在人代會舉行的一個月前，財政部門將預算初步方案提交人大財經(jīng)委進行初步審查。為了規(guī)范和加強預算審查，提高預算審查質量和效果，必須在《預算法》中明確人大財經(jīng)委和預算工委進行初步審查和預審的主要內容及其重點：一是預算安排的指導思想是否符合國家的財經(jīng)政策，是否反映了經(jīng)濟和社會的實際情況和基本需要；二是預算編制是否符合有關法律的要求，是否體現(xiàn)積極可靠、量入為出、收支平衡的原則；三是收入安排是否與國內生產(chǎn)總值增長幅度相適應，該納入預算的收入是否都納入了預算；四是預算支出結構是否合理，各項公共支出特別是法定重點支出項目，如科技、教育和社會保障等的支出安排是否妥當，是否達到法定的增長幅度；五是預算費是否按法律規(guī)定的比例設置；六是為實現(xiàn)預算擬采取措施是否切實可行；七是上年預算執(zhí)行是否嚴格按批準的預算執(zhí)行，是否符合有關法律法規(guī)的規(guī)定；八是其他重要問題。
　　通過明確規(guī)定預算審查監(jiān)督的主要內容及其重點，不僅可以規(guī)范人大財經(jīng)委和預算工委審查監(jiān)督預算的行為和要求，而且可以在全面審查預算的基礎上，突出重點，抓住關鍵，促進預算審查由程序性向實質性轉變，不斷提高預算審查監(jiān)督的質量和效果。
　　
　　 （六）關于加強預算超收收入使用的監(jiān)督
　　
　　 由于有關法律缺乏對預算超收收入使用的規(guī)定，目前政府財政部門多收就可以多支，致使預算超收收入的使用出現(xiàn)較大的隨意性，也游離于人大常委會的監(jiān)督之外。近幾年，全國每年超收1000億元以上，超收數(shù)額也愈來愈大，2001年全國預算超收1500多億，中央預算超收70