對《人大擴(kuò)大權(quán)力有利于推動政府法治》一文的質(zhì)疑

　　《中國新聞周刊》載文《人大擴(kuò)大權(quán)力有利于推動政府法治》（下稱《權(quán)文》）說，廣東、浙江地方人大擴(kuò)大權(quán)力有利于推動政府依法行政。文章在人大制度、人大職權(quán)等國家政權(quán)的根本問題上的主要觀點(diǎn)，很值得研究和澄清，否則將帶來誤解、誤導(dǎo)等消極后果?！度嗣翊韴蟆房闹赋觯骸稒?quán)文》中國家政體觀點(diǎn)是不正確的。筆者尚感言猶未盡，就幾個主要觀點(diǎn)分別一陳管見。
　　
　　一、我國的政體不是“議行合一”，是“議”決“行”為。
　　
　　《權(quán)文》說：“中國的政治體制，大體上可以說是‘議行合一’。”這是不正確的。
　　所謂政體是指國家的政權(quán)組織形式 （根本政治制度），即掌握政治權(quán)力的階級用什么方式來行使政治權(quán)力，它是由國體決定的、為國體服務(wù)的，又是國體的必然表現(xiàn)形式?！叭嗣翊泶髸贫仁俏覀儑业恼w，是全國各族人民管理國家的基本組織形式，是我們黨在政權(quán)建設(shè)中走群眾路線的最好的、最有效的形式。”（吳邦國《在社會主義民主法制建設(shè)座談會上的講話》）它是由我國“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的”國體決定的、為國體服務(wù)的，又是國體的表現(xiàn)形式，舍此，工人階級就無法組織和鞏固自己的國家機(jī)器。
　　馬克思曾說過，人民的政權(quán)要議行合一，立法權(quán)同時又可以是執(zhí)行權(quán)。這一點(diǎn)，馬克思只是就巴黎公社70多天的政權(quán)組織方式的總結(jié)。國內(nèi)也有專家認(rèn)為，行政權(quán)不能與立法權(quán)相抗衡，至于此兩種機(jī)關(guān)是合一還是分開，只是形式問題。社會主義國家的實踐證明，“議行合一”不利于人民政權(quán)發(fā)揮作用。我國的政權(quán)組織形式曾有過“議行合一”的經(jīng)歷和教訓(xùn)。1949年制定的《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》中規(guī)定：“中華人民共和國政府是基于民主集中制原則的人民代表大會制的政府”，周恩來同志在向中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議作說明時指出：“新民主主義的政權(quán)制度是民主集中制的人民代表大會的制度”，“從人民選舉代表、召開人民代表大會、選舉人民政府直至人民政府在人民代表大會閉會期間行使國家權(quán)力的這一整個過程，都是行使國家政權(quán)的民主集中的過程。”在此期間，從中央到地方，國家政權(quán)組織形式都是“議行合一”。1954年憲法制定后，中央的權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)分開。地方情況有所不同，此時，雖然地方政府專指地方行政機(jī)關(guān)，但由于憲法規(guī)定地方各級人大不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，以增加會議次數(shù)（縣級以上每年兩次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)四次）解決地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)常性行使職權(quán)問題。這就帶來兩個突出問題：一是閉會期間的領(lǐng)導(dǎo)人變動，人大無法及時處理；二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、財政預(yù)算等年度性的事項，很難作為半年一次的人代會審議議程。為此，1955年11月全國人大常委會通過關(guān)于地方各級行政主官和法院院長缺額補(bǔ)充問題的決定，明確地方人民委員會行使權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)。在人民代表大會閉會期間，人民委員會這一由地方人大選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)，代行人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。人大會議和人大選舉，都由人民委員會召集和主持。這一時期的人民委員會集治權(quán)（政府權(quán)力）與政權(quán)（人大權(quán)力）于一身，實際上仍是“議行合一”的體制。
　　代議和執(zhí)行兩種機(jī)構(gòu)的價值目標(biāo)、權(quán)力特性及其組織方式是完全不同的。實踐中存在行政權(quán)逐步膨脹的傾向，權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力漸漸萎縮，這使人大的各項職權(quán)難以得到實質(zhì)性的行使，人民當(dāng)家作主成了一句空泛的政治口號。
　　為解決地方政權(quán)“議行合一”的組織形式，從1954年制定憲法時有人提出地方人大設(shè)立常委會，到1981年底縣級以上地方各級人大常委會普遍設(shè)立；從人民委員會代行權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)，到“議行”一分為二，真正確立人大在地方政權(quán)組織中的主體地位、經(jīng)常性地獨(dú)立自主地行使自己的法定權(quán)力，黨內(nèi)外有識之士經(jīng)歷了近30年的探索和努力，實屬不易。這是我國地方政權(quán)組織一項突破性的重要改革，也是我國人大制度建設(shè)的一個重大發(fā)展。我國的政體從理論到實踐，不應(yīng)該也不可能回到“議行合一”的老路上。
　　
　　二、人大的權(quán)力不是擴(kuò)大，是虛置甚多
　　
　　《權(quán)文》說：“人大擴(kuò)大其權(quán)力，是有利于推動整個政府照法治規(guī)則運(yùn)行，有利于防范政府任何一個部門濫用權(quán)力。”此話原則性的失缺在于“擴(kuò)大權(quán)力”。
　　憲法法律對國家機(jī)關(guān)的權(quán)力有明確規(guī)定。在法定權(quán)的限定上，“公權(quán)力，法無授權(quán)不可行；私權(quán)力，法無禁止皆自由?！眹覚?quán)力機(jī)關(guān)及其派生的行政、司法機(jī)關(guān)，皆屬國家權(quán)力，是公權(quán)力。其任何“擴(kuò)權(quán)”均屬違法行為，結(jié)果必得其反：政府“擴(kuò)權(quán)”帶來違法行政；司法機(jī)關(guān)“擴(kuò)權(quán)”帶來違法辦案；人大“擴(kuò)權(quán)”干擾行政、司法，違背“不直接”原則。從一定意義上講，國家機(jī)關(guān)“擴(kuò)權(quán)”等同于濫用職權(quán)。
　　事實是，由于具體制度的缺失，人大權(quán)力的虛置是眾所周知的。有學(xué)者指出，預(yù)算監(jiān)督：最實的往往是最虛的。人大及其常委會對預(yù)算的審批和監(jiān)督，處于“程序合法，實質(zhì)虛置”的狀態(tài)。手段：最硬的卻又是最軟的。撤銷同級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，罷免或撤銷由本級人大選舉或由本級人大常委會任命的國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)，這是最能體現(xiàn)中國人大民主特色的剛性手段，但在實際工作中，經(jīng)常是例行公事，很少行使自己的人事監(jiān)督權(quán)。選舉任命：“個別”的往往是“一般”的。法定的國家機(jī)關(guān)正職選舉，“個別”的“也可以等額選舉”，成為“一般”都實行等額選舉；副職的“個別”任免，成為常規(guī)性的“一般”任免。決定：看得見的卻又是摸不著的。重大問題決定權(quán)，全靠各地自行摸索；決定授予地方榮譽(yù)稱號權(quán)，很少見到行使?？梢?，地方人大及其常委會在國家和社會政治生活中有權(quán)無力、有的無矢、有職無權(quán)的問題，是不爭的事實（李靜美：《人大的應(yīng)然與實然》，載《人大研究》2005年第8期）。
　　“擴(kuò)權(quán)”之說沒有理論依據(jù)和事實基礎(chǔ)，只有給人大帶來“爭權(quán)”或“濫用”權(quán)力之嫌?！稒?quán)文》提及的廣東、浙江地方人大現(xiàn)象，是對人大行權(quán)機(jī)制的有效探索。人大要真正職權(quán)到位仍要做更多的努力，但無論人大如何創(chuàng)新行權(quán)機(jī)制，均在法定權(quán)力范圍之內(nèi)，旨在職權(quán)到位，決非權(quán)力的擴(kuò)大。
　　
　　三、人大“硬起來”不是“可能帶來弊端”，是必然要求
　　
　　《權(quán)文》說：“從長遠(yuǎn)來看，一個硬起來的人大，也可能會帶來某些弊端?！薄皩?dǎo)致一權(quán)獨(dú)大，則整個政府體系的運(yùn)轉(zhuǎn)就會出現(xiàn)問題”，似有“杞人憂天”之感。
　　憲法總綱規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！眳前顕对谏鐣髁x民主法制建設(shè)座談會上的講話》指出：“一切權(quán)力屬于人民，人民當(dāng)家作主，是我們國家性質(zhì)的核心內(nèi)容和本質(zhì)特征。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證人民當(dāng)家作主?！比嗣翊泶髸贫取笆菍崿F(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最好形式”，它主要從“三個方面確保了人民當(dāng)家作主：一是各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。二是各級人大及其常委會集體行使職權(quán)，集體決定問題，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益。三是國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。”
　　人大“一權(quán)獨(dú)大”是法律的應(yīng)然。社會主義國家的權(quán)力制約制度是在人民根本利益一致的基礎(chǔ)上，實行單方向的監(jiān)督制約制度。國家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，不是平起平坐的關(guān)系，也不是幾權(quán)鼎立的關(guān)系，而是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督、制約與被制約的關(guān)系，同時又是分工協(xié)作的關(guān)系。人大及其常委會的權(quán)力直接來自人民，它能夠?qū)业囊磺兄卮髥栴}作出決定并監(jiān)督實施。國家行政機(jī)關(guān)是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行人大決議是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，其不能脫離或者違背人大及其常委會的意志。只有人大真正“硬起來”，使法律的應(yīng)然變?yōu)閷嵢唬姓?、司法機(jī)關(guān)才可能依法定位，各國家機(jī)關(guān)才能沿著法定軌跡，協(xié)調(diào)一致、有序高效地運(yùn)行，才能使“整個政府體系的運(yùn)轉(zhuǎn)”不出問題。
　?。ㄗ髡邌挝唬喊不帐〕菔鞋樼饏^(qū)人大常委會）