英國、西班牙食品安全監(jiān)管考察報告

　　國家工商總局研究中心赴英國、西班牙考察團
　　
　　一、英國、西班牙食品安全監(jiān)管的基本情況
　　
　　(一)食品安全監(jiān)管的體制和機構設置
　　英國食品安全監(jiān)管由中央(聯(lián)邦)政府、地方主管當局以及多個組織共同承擔。在中央一級，由環(huán)境、食品及農(nóng)村事務部負責，地方各郡、區(qū)設立相應機構，實行垂直管理。為強化監(jiān)管，1997年英國政府成立了食品標準局，該局于2000年正式開始運作。食品標準局是不隸屬于任何政府部門的獨立監(jiān)督機構，負責食品安全總體事務及制定各種標準，實行衛(wèi)生大臣負責制，每年向國會提交年度報告。西班牙的食品安全監(jiān)管事務由農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生部門共同負責。農(nóng)業(yè)部門主要負責活體動物的衛(wèi)生檢疫；衛(wèi)生部門主要對肉類生產(chǎn)加工及進人流通領域的食品進行監(jiān)管。食品安全監(jiān)管實行分級管理制，具體工作主要由地區(qū)政府主管部門負責。
　　
　　(二)完善的法律體系和嚴格的法律責任
　　英國和西班牙的食品安全法律體系由國際條約和國內(nèi)法兩部分構成。國際條約包括全球性條約(如WTO有關協(xié)定)和區(qū)域性條約(如《羅馬條約》等歐盟條約)，分別從不同層面、不同角度調(diào)整該國與其他國家或與國際組織間的食品安全法律關系，是一國對外進行食品貿(mào)易，開展合作交流的依據(jù)。國內(nèi)法由基本法律和專門規(guī)定組’成，基本法律的法律地位、效力高，是整個法律體系的基礎，如1984年《食品法》，1990年《食品安全法》和1999年《食品標準法》等；專門規(guī)定數(shù)量眾多，調(diào)整對象廣泛，是基本法律的必要補充，如1995年《甜品規(guī)定》、1996年的《食品標簽規(guī)定》等。這些法律法規(guī)形成了內(nèi)部和諧一致、有機聯(lián)系的整體。調(diào)整對象涵蓋所有食品類別，調(diào)整范圍囊括從農(nóng)田到餐桌整條食物鏈的各個環(huán)節(jié)。完善的法律體系為兩國制定監(jiān)管政策、檢測標準以及質(zhì)量認證等提供了有力依據(jù)，同時也為食品安全監(jiān)管提供了嚴密的法律支撐。
　　在完善的法律制度下，英國、西班牙等歐盟國家都對違法主體規(guī)定了嚴厲的法律制裁。責任主體違法，不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，還要根據(jù)違法程度和具體情況受到相應的行政處罰乃至刑事制裁。英國對違反《食品安全法》的制裁大致分為三個層次：1、一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5千英鎊的罰款或3個月以內(nèi)的監(jiān)禁。2、銷售不符合質(zhì)量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監(jiān)禁。3、違法情節(jié)和造成后果十分嚴重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監(jiān)禁。由于法律責任規(guī)定明確、銜接緊密、處罰嚴厲，對違法者產(chǎn)生強大的震懾作用。
　　
　　(三)以食品質(zhì)量檢測為手段，注重監(jiān)督檢查
　　英國、西班牙法律授權其監(jiān)管機關可對食品的生產(chǎn)、加工和銷售場所進行檢查，并規(guī)定檢查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄，取樣分析。兩國完善的食品安全檢測體系為監(jiān)督檢查提供了強大技術支持。遍布全國的權威檢測機構和實驗室擁有先進的檢測設備和專業(yè)的檢測人員，可以對種類繁多的食品進行各種專業(yè)檢測化驗。這些檢測機構和實驗室主要為政府服務，經(jīng)費由地方政府提供，不接受私人委托。除了權威的官方檢測機構，西班牙還有一些私人檢測實驗室，這些實驗室得到授權，其檢測結果也具有同等法律效力。
　　
　　(四)加強制度建設，構建食品安全長效監(jiān)管機制
　　通過建立機制和完善制度提高對市場的控制力是英國、西班牙食品安全監(jiān)管的一個重要特征，其中比較突出的是食品追溯和召回制度。
　　食品追溯制度是為了實現(xiàn)對食品從農(nóng)田到餐桌整個過程的有效控制，保證食品質(zhì)量安全而實施的對食品質(zhì)量的全程監(jiān)控制度。如發(fā)現(xiàn)食品存在問題，監(jiān)管人員可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。對于農(nóng)產(chǎn)品，不僅可以查出源于哪家農(nóng)場，甚至連使用的農(nóng)藥劑量都有據(jù)可查。在此基礎上，英國還開發(fā)應用了“食品危害報警系統(tǒng)”、“食物中毒通知系統(tǒng)”、“化驗所匯報系統(tǒng)”和“流行病學通信及咨詢網(wǎng)絡系統(tǒng)”等，通過信息的匯總、綜合和分析，使食品追溯機制反應迅速、功能強大、跟蹤管理到位。瘋牛病出現(xiàn)后，西班牙政府進一步加強了對動物源食品的跟蹤監(jiān)管力度，圍繞牲畜的養(yǎng)殖、屠宰、加工等建立了一套嚴格的識別和追蹤機制。農(nóng)場的每頭牲畜自出生起便釘上識別牌，將信息錄入電腦，建立檔案。牲畜在屠宰時，要調(diào)查原檔案，并進行嚴格檢疫。食品公司、超級市場所售的各種肉類均有產(chǎn)地證明。一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，均能迅速追溯其來源。
　　食品召回制度適用于那些違反國家或行業(yè)食品安全標準、被證實存在或可能存在相當風險的問題食品。根據(jù)該制度的規(guī)定，當發(fā)生重大食品安全事故時，食品危害警報系統(tǒng)便開始運作。由地方主管部門調(diào)查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品，同時將有關資料送交國家衛(wèi)生部，以便考慮在全國層面上采取適當?shù)慕y(tǒng)籌工作，以盡早控制事態(tài)，最大程度地保護消費者權益。在2005年2月的“蘇丹紅”事件中，英國食品標準局緊急責令全國各大超市和商店下架召回359種被懷疑含有“蘇丹紅一號”的食品，該事件是目前英國歷史上規(guī)模最大的食品召回行動。
　　
　　二、啟示與借鑒
　　
　　(一)探索建立健全符合中國國情的食品安全監(jiān)管長效機制
　　要從根本上提高我國的食品安全水平，建立規(guī)范合理的食品市場秩序，必須注重從體制、機制等方面建立和完善食品安全長效監(jiān)管機制，形成統(tǒng)一開放、公平競爭、規(guī)范有序的食品市場環(huán)境。一是加強事前防范和源頭治理力度，嚴把食品市場主體準人關，嚴格規(guī)范食品經(jīng)營主體資格。二是加強食品市場質(zhì)量監(jiān)管，將食品質(zhì)量監(jiān)管作為食品安全的重中之重，對食品質(zhì)量從準入、交易和退市進行全程監(jiān)管，對食品有計劃地組織質(zhì)量監(jiān)測，嚴把食品質(zhì)量關。三是嚴格規(guī)范食品經(jīng)營行為。進一步完善食品人市檢查驗收和驗證驗票、質(zhì)量查驗、食品分類管理制度、不合格食品退市等制度，確保市場監(jiān)管到位。四是通過建立食品安全信用監(jiān)管體系等方式不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，積極開發(fā)食品安全信用監(jiān)管系統(tǒng)軟件，搭建信息平臺，并與企業(yè)信用分類監(jiān)管、行政執(zhí)法管理等工作相銜接。五是積極引導開展企業(yè)、行業(yè)自律，提倡誠信經(jīng)營。
　　
　　(二)盡快建立健全完善的琺律體系，為食品市場監(jiān)管提供系統(tǒng)的法律支撐
　　一是建議盡早出臺《食品安全法》，以其為核心，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接的法律、法規(guī)、規(guī)章體系。二是對現(xiàn)有法律法規(guī)進行系統(tǒng)、科學的清理，杜絕政出多門現(xiàn)象，力爭在較短的時間內(nèi)，將食品從農(nóng)田到餐桌的全過程都納入到法制管理的軌道中來。三是加大食品違法行為的成本，嚴格法律責任。四是建議盡快完善食品安全技術和標準化的立法，以解決當前標準欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監(jiān)管提供有力的技術支撐。
　　
　　(三)進一步落實各部門職能，推動部門間各司其職、各負其責、環(huán)環(huán)相扣監(jiān)管格局的完善
　　根據(jù)國務院“三定”方案，目前我國對食品市場實行“環(huán)節(jié)監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管部門等根據(jù)各自的職能分工對食品市場的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。這種模式理清了過去各部門職能不清、權限不明的狀態(tài)，在一定程度上形成了多個部門的執(zhí)法合力。但與英國、西班牙監(jiān)管部門相對集中的體制相比，這種體制容易引起監(jiān)管資源分散、職能權限銜接環(huán)節(jié)過多等弊端，建議在現(xiàn)有監(jiān)管體制基礎上，進一步落實各部門職責，嚴格職能法定化原則，建立食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制，確保各個環(huán)節(jié)食品安全。
　　
　　(四)強化檢測機構的獨立性、公正性，進一步加強產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管
　　英國、西班牙兩國行政與檢測一體化的模式有效保證了執(zhí)法的權威性和嚴肅性，檢測機構在食品質(zhì)量監(jiān)管中發(fā)揮了積極作用。鑒于目前我國工商部門在監(jiān)管中遇到的問題，如檢測費用過高、程序繁瑣、期限過長、檢測機構的獨立性有待加強等，建議：一是完善流通領域食品質(zhì)量檢測的行政法規(guī)，建立統(tǒng)一的食品安全標準和檢驗檢測體系，明確工商部門組織食品質(zhì)量檢測的程序、檢測機構的義務等內(nèi)容，完善委托檢測的經(jīng)費保障制度。二是推進檢測機構的獨立性和公正性，使檢測機構真正成為獨立于行政部門之外的社會中介機構。加強檢測機構的行業(yè)自律和社會監(jiān)督，保障檢測結果的客觀、公正。三是明確檢測結果信息定期發(fā)布制度，以警示相關責任人，提醒消費者，保障食品消費安全。四是盡快明確工商機關對食品快速檢測的法律效力。
　　
　　(五)建立健全食品安全突發(fā)事件應急機制，確保食品安全
　　英國、西班牙兩國針對食品安全方面的突發(fā)事件都規(guī)定了具體、明確的應急機制。針對目前我國境內(nèi)局部地區(qū)出現(xiàn)的禽流感疫情，工商部門應立足于市場監(jiān)管職能，積極協(xié)助政府建立健全突發(fā)疫情監(jiān)測、信息報告與管理的預警機制和應急機制，切實提高保障食品安全和處置突發(fā)食品事件的能力。及時對重要食品組織檢測，督促食品經(jīng)營者主動履行進貨檢查驗收、索證索票和質(zhì)量承諾制，確保消費安全，最大范圍降低食品消費風