預(yù)算軟約束與花錢買機制

孫　涌

編者按:

2003年深化農(nóng)村信用社改革以來，國家大量注資農(nóng)信社，意圖通過正向激勵促進農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，達到“花錢買機制”的目的。這個目的實現(xiàn)了嗎？金融界、學(xué)術(shù)界對此頗有爭論。有人認為，農(nóng)村信用社的改革偏重于基層機構(gòu)的重組，熱衷于把“信用社”改名為“合作銀行”，而在本質(zhì)上忽略了經(jīng)營機制的建設(shè)。在管理體制、產(chǎn)權(quán)制度和法人治理結(jié)構(gòu)等核心問題沒有根本解決的情況下，“花錢買機制”的目標很難實現(xiàn)，只是在短期內(nèi)改善了農(nóng)村信用社的資產(chǎn)負債情況，難以從源頭杜絕農(nóng)村信用社的道德風險。在市場經(jīng)濟中，預(yù)算約束硬化是經(jīng)濟主體應(yīng)具備的特征，嚴重資不抵債就要破產(chǎn)退出市場。對農(nóng)村信用社改革要真正做到“花錢買機制”，首先要解決農(nóng)村信用社的預(yù)算軟約束問題。本文在分析農(nóng)村信用社特殊性的基礎(chǔ)上，探討了采取產(chǎn)權(quán)約束、市場約束和管理約束多種措施共同治理的方式。

預(yù)算軟約束的形成與后果

“預(yù)算軟約束”的概念最初是由美籍匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈提出的。由于長期虧損的國有企業(yè)總是受到財政補貼或其它形式的救助，不能被市場所淘汰，就出現(xiàn)了預(yù)算軟約束現(xiàn)象。預(yù)算軟約束的存在必須有兩個主體：一個是提供資金者（支持體），另一個是被注資者（預(yù)算約束體）。廣義的預(yù)算軟約束是指當一個預(yù)算約束體的支出超過了它所能獲得的收益時，預(yù)算約束體沒有被清算而破產(chǎn)，而是被支持體救助得以繼續(xù)存活下去。

農(nóng)村信用社在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中扮演的是雙重角色，既是預(yù)算約束體，同時也是預(yù)算軟約束的支持體。農(nóng)村信用社預(yù)算軟約束源于以下幾方面：

行政干預(yù)

分稅制大大削弱了地方政府的財政控制力量，在財政難以承擔預(yù)算軟約束支持體角色的背景下，其轉(zhuǎn)而加強對金融機構(gòu)的控制，以建立融資平臺，向地方政府偏好的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供金融支持。隨著國有商業(yè)銀行改革的深入，地方政府更加偏重于對農(nóng)村信用社的控制，農(nóng)村信用社為此積累了大量的改革成本。以貴州省為例，到2003年末，全省農(nóng)村信用社累計虧損14.5億元，其中受政策、體制變化影響和行政干預(yù)形成損失的不良貸款有20億元。監(jiān)管報表數(shù)據(jù)顯示，2002年末全省農(nóng)村信用社資不抵債額為14.38億元，中央資金扶持政策解決了2002年底資不抵債額的50%，即7.19億元，其余需要農(nóng)村信用社和地方消化。正是農(nóng)村信用社作為預(yù)算軟約束的支持體承擔了政策性融資的義務(wù)，所以，農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量問題也不能單純地歸咎于自身內(nèi)部管理不善，在經(jīng)營出問題時政府也就有義務(wù)予以救助。

內(nèi)部人控制

農(nóng)村信用社不僅在管理體制上沒有實行責任制，行政干預(yù)不同程度地存在，且其自身也沒有建立起責任制，癥結(jié)就在于所有者缺位。這種情況下形成的治理結(jié)構(gòu)受制于內(nèi)部人，經(jīng)理層無需對經(jīng)營決策失誤承擔責任，助長了道德風險。

外部性

農(nóng)村信用社自有資本遠遠小于總資產(chǎn)，桿杠效應(yīng)使其經(jīng)營的狀態(tài)具有極大的外部性。為避免由一家農(nóng)村信用社破產(chǎn)清算產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”，引發(fā)一連串的銀行擠兌或倒閉，最后導(dǎo)致系統(tǒng)性金融危機，所以地方政府往往要求中央銀行對農(nóng)村信用社予以救助。相對于發(fā)達市場經(jīng)濟國家，我國對農(nóng)村信用社的救助動機更為強烈。

金融服務(wù)權(quán)

對農(nóng)村信用社的救助，除了防范金融風險之外，還要讓特殊群體獲得金融服務(wù)。目前，我國部分“老少邊窮”地區(qū)的農(nóng)村信用社已處于技術(shù)破產(chǎn)狀態(tài)。像貴州省基層農(nóng)村信用社中，員工人均保有存款量不足200萬元的有748個，其中有234個員工人均保有存款量不足100萬元，幾乎難以維持。這些農(nóng)村信用社大多地處邊遠少數(shù)民族地區(qū)，服務(wù)半徑大，交通不便，經(jīng)營環(huán)境差，按照有關(guān)規(guī)定，屬于撤并對象。但如撤并，當?shù)貙⒃俅纬霈F(xiàn)“三農(nóng)”金融服務(wù)真空，農(nóng)民不答應(yīng)。當?shù)剞r(nóng)民對政府有三個希望：有一所學(xué)?？梢宰屝『⑸蠈W(xué)，有一所醫(yī)院可以看病，有一個農(nóng)信社可以存取錢！“養(yǎng)不活又不能撤”的農(nóng)信社靠自身難以走出困境，需要政府的扶助。

國家信用的隱性擔保使存款人相信，一旦農(nóng)村信用社有了問題，政府總會解決，存款不會遭到損失，因此，農(nóng)信社即使積累了大量不良債權(quán)，存款仍會源源不斷地流入，為其提供充分的流動性。加之農(nóng)村信用社自身缺乏硬化預(yù)算約束的動力，從而有動機以較高的風險追求更高的收益，加大了產(chǎn)生不良資產(chǎn)的概率。另外，預(yù)算軟約束還可能助長對不良貸款項目追加貸款，強化借款人尋租和事后不履約的動機。反過來，大量不良資產(chǎn)又進一步強化了農(nóng)村信用社的預(yù)算軟約束，形成惡性循環(huán)。

不完全信息博弈可能

如果把改革各方視為博弈參與人，那么，央行和銀監(jiān)機構(gòu)的金融管理部門為一方，農(nóng)村信用社和地方政府為另一方。在博弈中過程中，容易形成不完全信息博弈。

在資金支持工作中，“委托人”（金融管理部門）的行動依賴于“代理人”（農(nóng)村信用社）提供的信息。金融管理部門希望得到真實、可靠的信息，但農(nóng)村信用社未必直言相告，這就需要金融管理部門設(shè)計機制，督促農(nóng)村信用社講真話，而不是提供“免費午餐”。在第一階段，金融管理部門設(shè)計了激勵方案，通過專項票據(jù)的方式給農(nóng)村信用社提供一個有條件的“期權(quán)”，誰先達標誰先享受扶持政策，即農(nóng)村信用社要提高資本充足率、降低不良貸款比例，以便跨進門檻。第二階段，金融管理部門視農(nóng)村信用社改制情況，拒絕或接受其機制：經(jīng)營機制已轉(zhuǎn)換，則兌付中央銀行票據(jù)，反之則拒絕兌付，農(nóng)村信用社用票據(jù)置換回不良資產(chǎn)。第三階段，金融管理部門建立農(nóng)村信用社激勵的自我強化機制。通過市場約束、差別存款準備金制度和存款保險制度等，促使農(nóng)村信用社步入良性循環(huán)，防止其在兌現(xiàn)中央銀行票據(jù)后走回頭路。

由此，農(nóng)村信用社在第二階段接受金融監(jiān)管部門的配置機制，力爭達到資金支持條件，并在第三階段如實報告自己的類型。這是正向激勵機制和嚴厲懲罰機制使然。

制約因素

股份制與合作制的組合問題

在產(chǎn)權(quán)制度改革中，多數(shù)農(nóng)村信用社采用了股份合作制，表現(xiàn)為統(tǒng)一法人或組建農(nóng)村合作銀行，這樣既保持了農(nóng)村信用社對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度，又解決了內(nèi)部人控制問題。但在實踐中，股份合作制尚待進一步完善，如處理不好會造成服務(wù)錯位和所有者缺位。農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，吸收“法人股”比較困難，大量增加的股金都集中在資格股，股本金來源單一，穩(wěn)定性難保障。且絕大多數(shù)股東是農(nóng)民和社會自然人，企業(yè)法人很少，股權(quán)高度分散。多數(shù)股東是為了臨時獲得貸款而非自愿入股，對農(nóng)村信用社經(jīng)營的好壞并不關(guān)心，股東的約束缺失。

服務(wù)“三農(nóng)”與可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題

這次農(nóng)村信用社改革通過政策扶持強化了服務(wù)“三農(nóng)”的定位。服務(wù)“三農(nóng)”要以生存為前提，如何找到支農(nóng)與盈利的結(jié)合點，是農(nóng)村信用社必須要解決的問題。

大法人與小法人的關(guān)系

管理體制改革之后，作為省政府管理全省農(nóng)村信用社的載體，省聯(lián)社履行對全省農(nóng)村信用社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。從本質(zhì)上講，省聯(lián)社是法人，縣聯(lián)社也是法人，而且省聯(lián)社是由各縣聯(lián)社入股、自下而上產(chǎn)生的，縣聯(lián)社是省聯(lián)社的社員，對省聯(lián)社具有民主監(jiān)督的權(quán)利。但事實上，《省聯(lián)社章程》約定了縣聯(lián)社有服從省聯(lián)社管理的義務(wù)。省聯(lián)社對縣聯(lián)社的“管理和服務(wù)”具有很強的行政領(lǐng)導(dǎo)色彩，當縣聯(lián)社理事會的意圖與省聯(lián)社不一致時，多數(shù)情況之下縣聯(lián)社只有服從。從這個意義來說，作為獨立法人的縣聯(lián)社，其法人治理結(jié)構(gòu)是不完善的。省聯(lián)社的“父愛主義”是縣聯(lián)社經(jīng)營可能出現(xiàn)問題時的借口。

資金支持與機制轉(zhuǎn)換的效果

資金支持的目的是促進農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。但從執(zhí)行情況看，少數(shù)農(nóng)村信用社把資金支持作為改革試點的目的，不太關(guān)心經(jīng)營機制的改造，加大了產(chǎn)生道德風險的可能。中央銀行票據(jù)置換不良貸款之后，農(nóng)村信用社的資產(chǎn)狀況短期似乎有所改善，但如果經(jīng)營機制不轉(zhuǎn)換，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，新的不良貸款必將形成，又會影響改革取得的成效。

政策建議

如何治理預(yù)算軟約束，國際上有兩種觀點：一種是作為外生變量的“華盛頓共識”，強調(diào)政府采取強硬態(tài)度；另一種是所謂的漸進制度觀念，主張改革方案之間的協(xié)調(diào)配合。而我國對農(nóng)村信用社預(yù)算軟約束的解決可以采用兩種辦法：一是歷史劃段，事前就給予充足的資本；另一個是事后對不良資產(chǎn)一次性買斷。這次改革方案把“沉沒成本”鎖定在2002年末的監(jiān)管數(shù)據(jù)上，目的在于強化預(yù)算硬約束。

農(nóng)村信用社改革強化預(yù)算約束，實現(xiàn)“花錢買機制”，也要一個漸進的過程。

強調(diào)產(chǎn)權(quán)約束，共同治理。為了保證農(nóng)村信用社持續(xù)發(fā)展和滿足資本充足率的要求，在合作制中引入資本是必要的，但股權(quán)設(shè)置一定要合理，并設(shè)計出適合廣大社員參與的治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)、保護社員和股東的積極性。

注重市場約束，劃清邊界。考慮到現(xiàn)階段農(nóng)村信用社的政策性業(yè)務(wù)，建議參照招標的方式，對以服務(wù)“三農(nóng)”為市場定位的農(nóng)村信用社按照支農(nóng)信貸總量給予一定比例的補貼限額，在限額內(nèi)的結(jié)余歸農(nóng)村信用社，超過部分由農(nóng)村信用社承擔，以此激勵其更好地服務(wù)“三農(nóng)”。

強化管理約束，從嚴治社。在現(xiàn)行管理體制下，應(yīng)把整個農(nóng)村信用社體系的法人治理結(jié)構(gòu)作為一個系統(tǒng)進行考察，不斷完善，促進全省農(nóng)村信用社經(jīng)營機制的全面轉(zhuǎn)換。探索采用省聯(lián)社向各縣聯(lián)社派駐財務(wù)人員的會計委派制、經(jīng)濟資本預(yù)算管理等制度，遏制費用的超業(yè)務(wù)增長。

加強制度約束，嚴格把關(guān)。完善資金支持考核制度，建立事后評估和懲戒機制。這是為了防止農(nóng)村信用社的投機行為。如果農(nóng)村信用社造假導(dǎo)致其不良貸款比例和資本充足率大起大落，監(jiān)管部門可對農(nóng)村信用社及其高管人員進行懲處，增大其違規(guī)成本。同時，健全資金支持考核指標，關(guān)注農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展能力。資金支持考核指標除了資本充足率和不良貸款比例之外，可以考慮加入其他重要標準：農(nóng)村信用社財務(wù)可持續(xù)性，即收益能否涵蓋成本；法人治理結(jié)構(gòu)完善程度，“三會”是否正常發(fā)揮作用；市場定位，服務(wù)“三農(nóng)”的功能是否得到強化。

（作者單位：中國人民銀行貴陽中心支行）