農(nóng)信社改革未來之路

楊少俊

2003年6月開始的深化農(nóng)村信用社改革試點已經(jīng)進行兩年時間了，與以往歷次改革相比，這一輪的改革試點在八個方面有所創(chuàng)新和探索。

創(chuàng)新和探索

產(chǎn)權(quán)制度改革上，突破過去單一模式的定式，不再強求必須堅持合作制，允許各地因地制宜選擇適合本地實際的產(chǎn)權(quán)模式和組織形式。總結(jié)過去合作制規(guī)范的經(jīng)驗教訓，考慮當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對資金的需求特點，在制度安排上，允許按照多種模式進行改革，可以選擇股份制，也可以按合作制改造，還可以在合作制的基礎(chǔ)上借鑒股份制的做法，實行股份合作制。

在管理體制上，明確提出由省級政府負責管理并承擔風險責任，并通過組建適當機構(gòu)實施對農(nóng)村信用社的管理。過去雖然沒有明確農(nóng)村信用社的管理由中央負責，但多年的管理慣性使得社會大眾普遍形成了“農(nóng)村信用社是國家的”認識，管理和風險責任主體模糊不清。這次改革，根據(jù)農(nóng)村信用社社區(qū)性地方金融機構(gòu)的性質(zhì)，明確提出由地方管理，同時為了防止基層政府過度干預，明確只能由省級政府負責，不能再層層下放管理權(quán)。同時，為避免政企不分，提出省級政府對農(nóng)村信用社的管理要通過適當?shù)妮d體進行。從實踐的結(jié)果看，大部分地方選擇了組建省級聯(lián)社的辦法，少數(shù)地方選擇了組建省級農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行的方式。

在政策設(shè)計上，發(fā)揮政策的組合效應(yīng)，注重激勵約束并重，即“胡蘿卜+大棒”。在整體改革政策上，既有財政補貼保值貼補息(全國約90億元)，也有稅收減免機制(營業(yè)稅降低2個百分點，所得稅3年內(nèi)中西部地區(qū)免征，其他地區(qū)減半征收)，其中作用最為突出的是中央銀行的資金扶持(約1690億元)。在中央銀行資金政策設(shè)計中，通過在票據(jù)發(fā)行和兌付兩個環(huán)節(jié)設(shè)置條件，迫使農(nóng)村信用社必須邁上兩個臺階才能實際獲得扶持資金，使政策的整體效果得到保證。

在市場定位上，探索將支持“三農(nóng)”與實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展能夠結(jié)合，試圖尋求二者適當?shù)慕Y(jié)合點。市場普遍認為，支持“三農(nóng)”與自身可持續(xù)發(fā)展兩個目標是相互矛盾的，不可能取得一致。因此，農(nóng)村信用社要么辦成政策性機構(gòu)，讓其行使服務(wù)“三農(nóng)”的職能；要么按照商業(yè)化原則，完全放開經(jīng)營范圍，不再要求其支持“三農(nóng)”。而這次改革試點，首先明確農(nóng)村信用社的服務(wù)范圍是“三農(nóng)”，只要是屬于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村范疇的，都可以作為信貸支持對象；其次，從制度設(shè)計上確保兩個目標能夠協(xié)調(diào)共贏，體現(xiàn)在三個方面：一是稅收政策上，對支農(nóng)業(yè)務(wù)實施稅收優(yōu)惠，引導鼓勵信貸支農(nóng)；二是股權(quán)安排上，要求股權(quán)結(jié)構(gòu)中必須有一定比例的農(nóng)產(chǎn)，確保農(nóng)民利益在管理架構(gòu)內(nèi)得以體現(xiàn)；三是監(jiān)管要求，即監(jiān)管機構(gòu)對不同類型機構(gòu)提出不同的支農(nóng)服務(wù)要求，并監(jiān)督其實施。從兩年來農(nóng)村信用社支農(nóng)信貸投放明顯增加和自身效益明顯改善的結(jié)果看，二者的結(jié)合點是可以找到的。

在適度經(jīng)營規(guī)模上，探索將農(nóng)村信用社聯(lián)合的規(guī)模優(yōu)勢和獨立法人的經(jīng)營優(yōu)勢能夠結(jié)合。農(nóng)村信用社這類分散、眾多的小型法人機構(gòu)如何應(yīng)對適度經(jīng)營規(guī)模與降低經(jīng)營成本的挑戰(zhàn)，是其發(fā)展必須面對的重要課題之一。這次改革也在努力探索，對一些經(jīng)濟發(fā)達、管理半徑小、統(tǒng)一法人有利于減少管理成本、提高管理效率的地方，允許以縣市為單位實施重組合并，改造為統(tǒng)一法人。在此基礎(chǔ)上，也在探索更高層次聯(lián)合的途徑。例如，天津市在基層12個區(qū)縣實施統(tǒng)一法人重組改造的同時，通過12，家機構(gòu)和社會企業(yè)入股組建天津市農(nóng)村合作銀行的辦法，實現(xiàn)了更高層次的聯(lián)合，既發(fā)揮了系統(tǒng)聯(lián)合的規(guī)模優(yōu)勢，又保留了基層法人的經(jīng)營優(yōu)勢。北京和上海兩市則在更大范圍內(nèi)進行了機構(gòu)整合。

在金融監(jiān)管上進行了創(chuàng)新探索，對不同性質(zhì)的機構(gòu)開始實施不同的監(jiān)管。在這輪改革前，對農(nóng)村信用社的監(jiān)管辦法雷同，沒有針對不同機構(gòu)形成不同的監(jiān)管辦法。改革后，農(nóng)村信用社機構(gòu)開始多樣化，新出現(xiàn)了農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、縣市統(tǒng)一法人信用社，省級聯(lián)社也開始普遍建立。隨著這些不同性質(zhì)機構(gòu)的出現(xiàn)，監(jiān)管機構(gòu)采取區(qū)別對待的辦法，制定形成了不同的監(jiān)管辦法，先后頒布了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣市統(tǒng)一法人和省級聯(lián)社等管理辦法和監(jiān)管意見，形成分類監(jiān)管的制度體系。

為民間資本介入金融領(lǐng)域開辟了一條通道。民間資本對介入金融業(yè)有著強烈的愿望，雖然不乏民間資本介入浙商銀行等成功案例，但其參股中小金融機構(gòu)的呼聲一直很高。這次深化農(nóng)村信用社改革試點，鼓勵并大量吸收民間資本參與。據(jù)初步統(tǒng)計，改革啟動兩年來，共吸引1200億元民間資本參資入股農(nóng)村信用社。

積極探索完善農(nóng)村信用社乃至小型農(nóng)村金融機構(gòu)的市場準入和退出機制，培育農(nóng)村競爭性金融市場。沒有退出的市場，是不完善的市場；同樣，沒有準入的市場，也是沒有生命力的市場。過去，受各方面因素的限制和制約，農(nóng)村信用社的市場退出問題一直諱莫如深，因為擔心一家機構(gòu)的關(guān)閉會引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，釀成局部乃至全面的金融危機。近年來，隨著我國金融改革的深化，金融機構(gòu)的市場退出時有發(fā)生，公眾的金融風險意識逐步提高，有關(guān)當局處置金融風險的能力和經(jīng)驗也逐步具備。在這種情況下，探索出一條符合實際的農(nóng)村信用社退出之路，成為一種可行的選擇。有關(guān)部門在充分準備各種預案的基礎(chǔ)上，對青海省8家原城市信用社更名改制的農(nóng)村信用社實施了關(guān)閉退出，退出過程平穩(wěn)有序。同時，發(fā)展新型農(nóng)村金融組織也在積極探索之中，特別是在組建小額信貸組織、發(fā)展社區(qū)資金互助組織等方面，已經(jīng)形成初步辦法，在條件具備后，將適時組織試點。

問題和挑戰(zhàn)

改革試點已經(jīng)進行了兩年，階段性的成果開始顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為歷史包袱初步化解，金融風險得到控制；支農(nóng)貸款投放不斷增加，支農(nóng)力度進一步加大；新的管理體制框架基本確立，監(jiān)督管理責任初步落實；產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進，經(jīng)營機制開始轉(zhuǎn)換；各項業(yè)務(wù)快速發(fā)展，經(jīng)營狀況明顯改善。2004年農(nóng)村信用社扭虧為盈，全國軋差盈余104．62億元，實現(xiàn)了十年來首次盈余。2005年上半年，農(nóng)村信用社又實現(xiàn)利潤93．36億元。

雖然試點取得突出成效，但農(nóng)村信用社未來發(fā)展仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

管理體制和經(jīng)營機制有待完善。主要問題有五：一是產(chǎn)權(quán)制度改革剛剛起步，下一步任務(wù)還很艱巨。匯總29個省(區(qū)、市)的方案，規(guī)劃中產(chǎn)權(quán)制度改革的目標是3—5年內(nèi)要組建150家左右的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，有近1000家縣(市)要實行統(tǒng)一法人改造，而目前銀行類機構(gòu)的組建工作僅完成三分之一左右，統(tǒng)一法人改造僅完成五分之一左右。二是完善法人治理結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制還需要長時間的艱苦努力。三是內(nèi)部控制制度建設(shè)和管理還存在不少問題，特別是財務(wù)、信貸管理工作中還有不少薄弱環(huán)節(jié)。四是改制中涉及到很多新的法律問題，法規(guī)建設(shè)任務(wù)也很艱巨。例如，股份合作制的性質(zhì)和法律地位問題不明晰，致使改制的合作銀行和統(tǒng)一法人社無法

進行工商登記。五是省級聯(lián)社作為政府授權(quán)管理機構(gòu)、基層信用社聯(lián)合組織和受銀行監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的獨立法人的金融企業(yè)三種角色統(tǒng)一，如何正確行使職責，做到既要管理服務(wù)好基層信用社，又不增加基層信用社的負擔等。這些問題都需要在實踐中進一步探索。

風險狀況仍不容樂觀。從總體看，農(nóng)村信用社已有的包袱并沒有全部消化，這仍然是其健康發(fā)展的潛在風險。目前全國農(nóng)村信用社仍有3851億元的不良貸款，占比仍高達17．5％(國有商業(yè)銀行改革后不良貸款占比一般降到5％以下)，仍然有不少歷年掛賬虧損。從局部看，一些地區(qū)的農(nóng)村信用社在改革政策到位后，仍然面臨生存問題。例如，四川、貴州等地部分老少邊窮地區(qū)和東北老工業(yè)基地的一些農(nóng)村信用社，受所在地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境制約，業(yè)務(wù)量不足以維持自身生存。此類農(nóng)村信用社約占法人社總量的20％。再有，改革后如何控制新的風險，建立風險防范長效機制，還有待進一步努力。

據(jù)初步分析，新的風險可能主要來自三個方面：一是資本的穩(wěn)定性，改革中增擴的股金能不能鞏固、新的資本金能不能隨業(yè)務(wù)的擴張得到持續(xù)補充很關(guān)鍵；二是隨著股金增加和業(yè)務(wù)規(guī)模擴大，可運用的資金額度迅速擴張，管理隊伍的素質(zhì)能不能跟上、新增貸款的質(zhì)量能不能保證至關(guān)重要；三是在新的監(jiān)督管理體制下，能否防止地方政府的不適當干預及有效控制道德風險。

支農(nóng)服務(wù)的問題。盡管農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融的主力軍，投放了大量農(nóng)業(yè)貸款，在貸款手續(xù)上也做了很大簡化，但與“三農(nóng)”需要相比仍存在差距。而且，對金融支農(nóng)問題，國家在制度安排上沒有建立起長效激勵機制。就農(nóng)村信用社而言，目前仍有不少限制其業(yè)務(wù)發(fā)展的政策規(guī)定。解決“三農(nóng)”問題，不能僅僅依靠農(nóng)村信用社“單兵突進”，需要農(nóng)村金融改革整體推進，相關(guān)配套措施加快進行。

監(jiān)督管理和人才隊伍建設(shè)方面。農(nóng)村信用社法人多，機構(gòu)分散，人員素質(zhì)和管理水平相對較低，以法人為單位實施監(jiān)管難度較大，監(jiān)管力量也不足。而且，農(nóng)村信用社自身信息系統(tǒng)建設(shè)相對滯后，要真正達到以風險為主的監(jiān)管要求，還有不小差距。另外，省級政府授權(quán)省級聯(lián)社進行管理，容易出現(xiàn)管得過多、剝奪基層社經(jīng)營自主權(quán)的問題，與基層法人發(fā)生矛盾。

未來出路

穩(wěn)步推進產(chǎn)權(quán)改革，完善法人治理。在前一階段試點組建農(nóng)村銀行類機構(gòu)和統(tǒng)一法人重組改造基礎(chǔ)上，加快推進產(chǎn)權(quán)制度改革的進程。對組建農(nóng)村銀行類的機構(gòu)，要嚴格標準，嚴格程序，在確保質(zhì)量的前提下，“成熟一個，審批一個”，審慎穩(wěn)妥開展組建工作。對以縣(市)為單位統(tǒng)一法人的機構(gòu)，要集中力量，認真抓好試點，由此形成一套改制改造的規(guī)范性操作文本，對符合條件的地方，可以成批量地組織推廣，縮短改制過渡期，讓新的法人機構(gòu)盡快投入運行。

督促農(nóng)村信用社切實轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。圍繞激勵有效、約束嚴格、權(quán)責明晰、獎懲分明的經(jīng)營機制目標，重點抓好勞動用工、財務(wù)分配制度改革，強化信貸問責制，切實在這幾個領(lǐng)域的改革上做好文章，防止和杜絕出現(xiàn)“改革就是換牌子”的錯誤做法，確保農(nóng)村信用社經(jīng)營機制真正轉(zhuǎn)換。

逐步完善管理體制。在目前監(jiān)督管理體制下，省級聯(lián)社如何履行好管理、指導、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職責，“管什么、如何管”，現(xiàn)在還沒有成型的模式和做法可供遵循，需要在實踐中不斷探索和完善。至于省級機構(gòu)的未來發(fā)展方向，目前還難以確定，但可以預見，將來改革發(fā)展的可能路徑，一是目前的純管理型繼續(xù)完善；二是具備條件的可能向經(jīng)營管理型逐步發(fā)展，在現(xiàn)有省級機構(gòu)基礎(chǔ)上整合再造，向類似天津模式發(fā)展；三是統(tǒng)一法人商業(yè)化經(jīng)營類型。

進一步增強支農(nóng)服務(wù)功能。適應(yīng)新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新要求，在繼續(xù)做好農(nóng)產(chǎn)小額信用貸款和聯(lián)保貸款工作的同時，順時、順勢調(diào)整服務(wù)重點，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，改善服務(wù)方式，增加服務(wù)品種，增強服務(wù)功能。要區(qū)分不同類型機構(gòu)，加強對支農(nóng)工作的監(jiān)督和指導，對改制為銀行類的機構(gòu)，也要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值在經(jīng)濟總量中的比重，因地制宜、實事求是地明確一定比例的資金用于支持“三農(nóng)”，并加強對支農(nóng)情況的監(jiān)督和檢查。

加強對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管。通過改革，農(nóng)村信用社風險指標雖有改善，但風險程度仍不容忽視。必須進一步強化對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管，以監(jiān)管促發(fā)展，在發(fā)展中防范風險。要堅持分類監(jiān)管的原則，提高監(jiān)管的有效性。突出監(jiān)管重點，強化合規(guī)性監(jiān)管，逐步提高風險防范水平。

繼續(xù)加大政策扶持力度。本輪改革并沒有解決農(nóng)村信用社的所有問題。由于農(nóng)村信用社問題的特殊性，對其支持將是今后較長一個時期內(nèi)國家政策的必然選擇。因此，仍然需要在稅收等政策上給予農(nóng)村信用社優(yōu)惠，繼續(xù)延長改革試點的有關(guān)政策，并爭取使之長期化、制度化。

優(yōu)化農(nóng)村信用社發(fā)展環(huán)境。清理目前仍然存在的制約農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)發(fā)展的不合理的政策規(guī)定，給農(nóng)村信用社創(chuàng)造出與其他金融機構(gòu)公平競爭的環(huán)境。進一步加大打擊“逃廢債”行為的力度，提高執(zhí)法的權(quán)威性，為農(nóng)村信用社清收不良貸款、降低風險隱患創(chuàng)造條件。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)步伐，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)，為培育和促進農(nóng)村金融機構(gòu)健康穩(wěn)定有序發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

加快相關(guān)立法進程。為確保農(nóng)村信用社及其他農(nóng)村合作金融機構(gòu)能夠健康發(fā)展，需要從立法層面予以配合，以使其有法可依。目前僅有部門制定的《農(nóng)村信用社管理規(guī)定》是不夠的，有關(guān)部門已經(jīng)建議國務(wù)院盡快制定頒布《農(nóng)村合作金融機構(gòu)管理條例》或《農(nóng)村信用社管理條例》，將合作金融立法納入規(guī)劃，從法律上明確農(nóng)村合作金融機構(gòu)的性質(zhì)、地位和政策環(huán)境。

(作者單位：中國銀監(jiān)會合作部)

責任編輯：王瑋

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