政府參與行為及微觀效應(yīng)分析

莫　衍　徐充

一、政府參與的概念界定

“政府作用”是貫穿經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的重大問題之一。在研究和論述政府影響經(jīng)濟(jì)的行為的時(shí)候，通常會涉及這樣幾個(gè)概念：政府管制（規(guī)制）、政府干預(yù)、宏觀調(diào)控。

政府管制主要研究的是政府對行業(yè)或部門進(jìn)行約束和規(guī)范的行為。常見的管制途徑是制定行業(yè)政策，由專門的行政機(jī)構(gòu)實(shí)施行業(yè)監(jiān)督和管理的行政行為。因此，有的領(lǐng)域也把政府的這種行為稱為“監(jiān)管”或“規(guī)制”，如金融監(jiān)管。

政府干預(yù)主要是用來概括政府有目的地影響經(jīng)濟(jì)的所有行為，既包括宏觀和中觀的政府經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)，也包括微觀的政府行為。從這個(gè)角度，政府管制可以看作是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種方式，即從中觀的行業(yè)層面和微觀的主體行為層面干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

宏觀調(diào)控則非常明確地指的是政府從宏觀層面影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行為，主要包括政府通過財(cái)政政策和貨幣政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)。

在政府管制、政府干預(yù)和宏觀調(diào)控的內(nèi)涵中，政府總是被當(dāng)作與市場相對立的、獨(dú)立或超然于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之外的“看得見的手”，是對市場手段的替代或補(bǔ)充。而事實(shí)上，政府還有一部分行為是直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動的，如政府日常的購買行為，公共產(chǎn)品的公開招標(biāo)，政府的投融資行為等。因此，我們把這一類政府行為，即政府作為獨(dú)立的市場主體參與微觀經(jīng)濟(jì)活動，與其他經(jīng)濟(jì)主體平等地在“看不見的手”的作用下，互相聯(lián)系，共同地構(gòu)成各種市場關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的微觀經(jīng)濟(jì)行為，稱為政府參與。

政府參與和政府宏觀調(diào)控、政府管制在理論上是相互聯(lián)系、相互區(qū)別的，在實(shí)踐中是互相作用、互相影響的，因此，既不能一概而論，也不能完全孤立的分析。

其一，政府制定的宏觀調(diào)控政策往往表現(xiàn)為一些具體的政府參與活動。比如政府決定采用擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策，在微觀層面上往往表現(xiàn)為政府的公共設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量增加，如果政府采用公開招標(biāo)的市場行為，就屬于政府參與的經(jīng)濟(jì)活動。

其二，政府參與不都具有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目的，也不是所有的政府參與行為都是服從于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策的。比如政府辦公用品的購買，在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，政府采取財(cái)政緊縮的政策，并不影響一些必須的公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，該修的路還是要修，該建的橋還是要建。

其三，政府的行業(yè)管制和政府參與存在著天然的矛盾。概括起來，政府管制往往通過影響市場機(jī)制、消費(fèi)者行為或企業(yè)行為三種途徑來實(shí)現(xiàn)其服務(wù)于公共利益的目標(biāo)。而不管是否出于干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目的，政府或者作為消費(fèi)者，或者作為企業(yè)投資者，甚至作為企業(yè)經(jīng)營者，總會有參與經(jīng)濟(jì)的行為，并且政府行為引入市場機(jī)制的呼聲越來越高。這里就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)：一是作為公共利益代表的政府是否能公正地制定管制政策；二是作為公共利益代表的政府是否能公正地執(zhí)行管制政策；三是在由政府投資企業(yè)壟斷的行業(yè)里，管制政策執(zhí)行力度到底有多強(qiáng)。政府管制的有效性是受其政策執(zhí)行的公正性制約的，因此，能否處理好政府管制和政府參與之間的矛盾直接影響到政府管制的公正性、權(quán)威性和有效性。

二、政府參與的理論依據(jù)及范圍

政府參與作為一般市場主體的經(jīng)濟(jì)活動行為，必然對社會經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生重要影響，因此，正確認(rèn)識政府參與行為，從理論角度回答政府為什么要參與，以及怎樣參與社會經(jīng)濟(jì)活動是十分必要的。

首先，政府參與沒有統(tǒng)一的依據(jù)。與政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的其他活動相區(qū)別的是，政府參與雖然最終都對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了影響，但其根本目的不都是明確地想要干預(yù)經(jīng)濟(jì)。所以，政府參與按照目的區(qū)分可以分為有干預(yù)目的的政府參與和無干預(yù)目的的政府參與。也就是說，政府會出于干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目的采取參與經(jīng)濟(jì)活動的行為，也會出于其他目的參與經(jīng)濟(jì)活動。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目的可以分為經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)公平和經(jīng)濟(jì)安全三個(gè)基本方面。相對應(yīng)地，會產(chǎn)生具體的政府參與。另外，政府還可能出于諸如社會安全、道德環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等其他社會管理目標(biāo)參與微觀經(jīng)濟(jì)活動。所以，政府參與的理論依據(jù)應(yīng)該按照政府參與的不同目的分別討論。

其次，有干預(yù)經(jīng)濟(jì)目的的政府參與的依據(jù)是市場失靈。政府參與和政府干預(yù)之間有著密切的聯(lián)系。許多政府參與活動是服從于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的總體政策的，是政府實(shí)現(xiàn)其干預(yù)目標(biāo)的具體行為。因此，具有干預(yù)經(jīng)濟(jì)目的的政府參與的依據(jù)和政府干預(yù)的理論依據(jù)是一致的。本文的觀點(diǎn)是：市場失靈使得經(jīng)濟(jì)需要政府的干預(yù)，構(gòu)成了以干預(yù)為目的的政府參與充分條件。至于政府是否有能力和能否實(shí)現(xiàn)干預(yù)的目的，則是另外一個(gè)問題。

最后，作為政府合法職能的政府參與的依據(jù)是政府的合法性。政府參與和政府干預(yù)是有區(qū)別的，因此反對和支持政府干預(yù)的理由不能直接作為反對和支持政府參與的理由。政府參與的目的不都是要干預(yù)經(jīng)濟(jì)的，政府有為了自身的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的消費(fèi)需求，還有其他社會管理職能派生出來的參與經(jīng)濟(jì)行為。對于這一部分政府參與，需要其他學(xué)科和研究領(lǐng)域的理論和方法來分析，無法探究它在經(jīng)濟(jì)上的理論依據(jù)。本文把它作為政府職能的延伸，即只要是派生自政府的合法職能的政府參與，因?yàn)閺男再|(zhì)上來說是合法的，就判定它是具有充分依據(jù)的。

另外，由于政府參與是政府的微觀經(jīng)濟(jì)行為，所以其理論依據(jù)中不僅包含著質(zhì)的規(guī)定性，還包含著量的規(guī)定性，二者是緊密聯(lián)系、相輔相成的。其中，政府參與的質(zhì)的規(guī)定性是第一性問題，政府參與的量的規(guī)定性是第二性問題。只有在性質(zhì)上具有合理依據(jù)的政府參與才能涉及政府參與的量的合理性問題。只有在質(zhì)和量兩個(gè)方面都合理的政府參與才是最嚴(yán)禁意義上的合理的政府參與。

根據(jù)以上對于政府參與理論依據(jù)的分析可以得出政府參與的三個(gè)合理范圍：

政府參與的第一個(gè)范圍是“市場失靈”的領(lǐng)域。彌補(bǔ)市場失靈的政府參與總是作為政府總體干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃的一部分。與政府其他行為不同的是：政府參與所采取的是微觀經(jīng)濟(jì)行為，而不是法律、政策和行政手段。

政府參與的第二個(gè)范圍是政府為了自身的機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的微觀經(jīng)濟(jì)行為。這主要指的是一部分政府購買行為。這個(gè)范圍的政府參與的質(zhì)的合理性，是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。至于這個(gè)范圍的政府參與的量的合理性，則取決于具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則。

政府參與的第三個(gè)范圍是政府合法的社會管理職能的延伸。在這個(gè)范圍里的政府參與的目的不是著眼于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，而是服務(wù)于諸如環(huán)保、衛(wèi)生健康、精神文明等社會目的。對于這個(gè)范圍的政府參與不能僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度和僅運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來分析、研究和評價(jià)，但它對經(jīng)濟(jì)、特別是微觀經(jīng)濟(jì)的影響不容忽視。

三、政府參與的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

我們所定義的政府參與指的是政府以一般經(jīng)濟(jì)主體的地位參與的微觀經(jīng)濟(jì)活動。因此，政府參與不同于政府的政策命令，也不包括政府基于其強(qiáng)制力量而行使的行政行為，而是通過平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系對其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生影響的。注意到這個(gè)重要的區(qū)別，政府參與對微觀經(jīng)濟(jì)主體的影響主要有示范效應(yīng)、競爭效應(yīng)和扶持效應(yīng)三個(gè)主要方面。

一是示范效應(yīng)。由于政府具有權(quán)威的特征，或者在很多情況下是理性的象征，私人部門會效仿政府的行為。政府參與行為對其他經(jīng)濟(jì)主體所產(chǎn)生的示范效應(yīng)主要有兩類：給消費(fèi)者造成的購買的示范效應(yīng)和給廠商造成的投資的示范效應(yīng)。

購買的示范效應(yīng)指的是政府的購買行為對個(gè)人消費(fèi)行為的導(dǎo)向性影響。政府的購買往往是大量的和被認(rèn)為是理性的（掌握更多的信息，具有不可被欺騙的尊嚴(yán)），因此，許多個(gè)人消費(fèi)者會跟隨政府的品牌選擇。比如，奧運(yùn)會的國家代表隊(duì)選用的營養(yǎng)品，會成為很多體育愛好者的模仿對象；政府職員的福利以商品的形式發(fā)放，從而長期使用某品牌的商品，會成為其親屬和朋友的模仿對象。

投資的示范效應(yīng)指的是在某些私人部門不會投資或者持觀望態(tài)度的領(lǐng)域，政府投資產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益，吸引了私人投資者的跟進(jìn)。如新興產(chǎn)業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，私人部門不敢輕易投資，而政府認(rèn)為發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)是必要的，因此選擇了投資的政府參與行為。不管政府是否有意吸引私人投資，一旦政府的投資獲得了不錯(cuò)的回報(bào)，證明了預(yù)期利潤率的存在或風(fēng)險(xiǎn)可以分散和化解，按照市場規(guī)律，私人部門總會以不同的形式跟進(jìn)的（即使不會單獨(dú)投資，也會愿意參股，或借款）。

當(dāng)然，不是所有的政府參與行為都能產(chǎn)生示范效應(yīng)，政府也不是總是希望產(chǎn)生示范效應(yīng)，甚至有的時(shí)候政府不希望產(chǎn)生示范效應(yīng)。所以，重要的是如何控制政府參與的示范效應(yīng)。

二是競爭效應(yīng)。所謂政府參與的競爭效應(yīng)，是指由政府參與微觀活動而給其他參與主體形成競爭關(guān)系，從其他競爭主體的角度看，給他們帶來的競爭效應(yīng)。

微觀經(jīng)濟(jì)活動中的競爭包括買方之間的競爭、賣方之間的競爭、買方與賣方之間的競爭。從理論上講，政府參與到微觀活動中既可以作為買方又可以作為賣方。但考慮到目前市場供求處于買方市場的態(tài)勢，所以，本文在此主要考慮的是政府作為投資者與其他私人投資者之間的競爭。

政府作為投資者既會投資在某一行業(yè)形成壟斷，如公用事業(yè)領(lǐng)域，也會投資在一般行業(yè)參與市場競爭。政府應(yīng)不應(yīng)該在一般競爭性行業(yè)投資，是一個(gè)有爭議的問題。但在中國，不管歷史如何由來，從現(xiàn)狀看，存在著大量的國有獨(dú)資企業(yè)，并且這些國有企業(yè)與私人企業(yè)并存，相互競爭。中國的這個(gè)例子也許會被看作是特例。但是從問題的一般性上看，既然政府在別的國家可以投資和經(jīng)營特殊行業(yè)的企業(yè)，或者是間接的扶持私人企業(yè)（日韓的政企裙帶關(guān)系），為什么中國的政府就不可以直接投資和經(jīng)營一般競爭性企業(yè)呢？至少從理論上，沒有必然論據(jù)證明，政府的經(jīng)濟(jì)行為效率必然低于私人部門。那么，在理論上和事實(shí)上都存在著政府投資的企業(yè)和私人投資的企業(yè)相互競爭的可能。

具體說來，政府參與給私人企業(yè)帶來競爭的效應(yīng)包括激勵(lì)效應(yīng)和排擠效應(yīng)。所謂激勵(lì)效應(yīng)，指的是政府通過科學(xué)的管理，革新技術(shù)和降低成本，取得較好的投資效益，激發(fā)其他企業(yè)產(chǎn)生的創(chuàng)新的動力。所謂排擠效應(yīng)，是指在市場容量相對穩(wěn)定的情況下，政府的參與對私人部門的市場份額、私人企業(yè)的進(jìn)入和成長產(chǎn)生的限制作用。

三是扶持效應(yīng)。政府參與的扶持效應(yīng)是指政府其微觀的經(jīng)濟(jì)活動幫助和促進(jìn)私人企業(yè)的發(fā)展。政府可以通過購買和訂貨行為，扶持企業(yè)的發(fā)展。如美國國內(nèi)航空業(yè)在1968年曾獲得總共15億美元的航空郵件的政府購買扶持。政府作為交易中介的參與具有扶持效應(yīng)，如舉辦地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易洽談會，或某類商品博覽會以促進(jìn)私人企業(yè)的交易。政府的作為信用中介的參與也具有扶持效應(yīng)，如成立中小企業(yè)融資服務(wù)中心，為中小企業(yè)的融資提供資質(zhì)證明和擔(dān)保，以解決中小企業(yè)的資金瓶頸，促進(jìn)其發(fā)展和繁榮。政府參與對私人經(jīng)濟(jì)的扶持效應(yīng)在二戰(zhàn)后的日韓經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)得非常明顯。在中國，則主要表現(xiàn)為政府對國有企業(yè)的扶持。

政府參與的扶持效應(yīng)總是服從于政府的總體扶持政策和規(guī)劃的。政府在決定要扶持某一類私人企業(yè)的發(fā)展，或鼓勵(lì)某一種經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，通常會從政策、行政行為和參與行為三個(gè)方面著手。政府通過出臺優(yōu)惠政策和行政行為扶持私人企業(yè)，與政府通過微觀經(jīng)濟(jì)行為對私人企業(yè)的扶持是具有互補(bǔ)性的。政策和行政行為具有強(qiáng)制性，產(chǎn)生的影響更深遠(yuǎn)，而政府參與行為具有靈活性和隱蔽性。在進(jìn)入WTO以后，政府直接的政策、行政扶持將受到極大的制約，而政府參與行為可以避免國際爭端，繼續(xù)發(fā)揮保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的作用。

以上關(guān)于政府參與的微觀效應(yīng)分析，都以政府參與的決策和實(shí)施是正確和準(zhǔn)確的為假定條件。而無論在理論層面還是在實(shí)踐層面上，都存在著政府失誤的可能。一旦政府決策失誤，上述三種政府參與效應(yīng)會發(fā)生蛻變，即示范效應(yīng)蛻變?yōu)檎`導(dǎo)效應(yīng)，競爭效應(yīng)蛻變?yōu)檎系K效應(yīng)，扶持效應(yīng)蛻變?yōu)榘蚊缰L效應(yīng)。這些反向的、具有破壞性的政府參與效應(yīng)，無論是出自政府的有意干預(yù)，還是無意干預(yù)，反過來都會動搖政府參與的合理性和可靠性，進(jìn)而使政府的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。因此，政府應(yīng)該對政府參與行為所能產(chǎn)生的各種效應(yīng)應(yīng)該有一個(gè)預(yù)判，對各種不希望有的影響加以防范。影響政府參與的因素和對政府參與的評價(jià)原則及方法，無疑是政府參與理論研究的重要問題。