中日旅行社行業(yè)組織對比及啟示

王亞峰

一 、日本旅行社行業(yè)組織的現(xiàn)狀分析

（一）日本旅行社的行業(yè)組織形式

1.特殊法人：如日本貿(mào)易振興會是根據(jù)日本政府制定的專門法律，為實現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)政策和某種發(fā)展目標(biāo)而設(shè)立，業(yè)務(wù)上接受政府直接和間接的指導(dǎo)，由政府提供一定比例的經(jīng)費。

2.工業(yè)會：在法律上稱為社會團(tuán)體法人，有兩種類型。一類是同一行業(yè)的多數(shù)企業(yè)共同申請，經(jīng)批準(zhǔn)建立的行業(yè)組織。它們根據(jù)共同的利害關(guān)系，以相互發(fā)展和協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系為目的而建立起來的。另一類是按地區(qū)組織的，不同行業(yè)不同類型的企業(yè)均可參加，以發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)人士的和睦協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)相互發(fā)展。

3.任意團(tuán)體：組成為任意法人，多數(shù)是中小企業(yè)自發(fā)資源組織起來的，以加強(qiáng)軟弱的中小企業(yè)的團(tuán)結(jié)。

（二）日本旅行行業(yè)組織的特征

1.行業(yè)組織中，入會旅行社成員數(shù)量多，并且有一套完整的管理體系。日本旅行行業(yè)組織在管理上行使一部分旅行觀光業(yè)的行政管理權(quán)，對旅行觀光業(yè)的依法經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，還設(shè)有各種業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。受政府委托，主要負(fù)責(zé)一般旅行社的日常性管理事務(wù)，協(xié)會如果違反政府的法令、政令和省令，政府均有權(quán)停止協(xié)會的工作。

2.行業(yè)協(xié)會的確立都是依據(jù)日本政府制定的專門法律，為實現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)政策和某種發(fā)展目標(biāo)而設(shè)立。

3.協(xié)會均有明確的經(jīng)費來源渠道：官方或半官方機(jī)構(gòu)由政府提供一定比例的活動經(jīng)費。民間的社團(tuán)法人協(xié)會（國際觀光協(xié)會）的日常經(jīng)費主要由會員交納的會費和存在協(xié)會的營業(yè)保證金的利息構(gòu)成。

4.政府對行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)管制權(quán)力的下放，協(xié)會可在異地設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)。

5.協(xié)會與政府之間的關(guān)系明確：行業(yè)協(xié)會既非政府機(jī)構(gòu)，又非營利性機(jī)構(gòu)，是同行企業(yè)為發(fā)展生產(chǎn)、增進(jìn)共同利益，在自愿基礎(chǔ)上建立的接受政府指導(dǎo)的民間經(jīng)濟(jì)聯(lián)合團(tuán)體。協(xié)會所擁有的行政管理職權(quán)均由法律或政府委托；協(xié)會要開展的業(yè)務(wù)也需要經(jīng)政府部門審核；協(xié)會如果違反政府的法令.政令和省令，政府均有權(quán)停止協(xié)會的工作?？傊鳛橐粋€社團(tuán)法人，協(xié)會實際上是政府對旅游業(yè)間接管理的一個中介組織。協(xié)會地位明確，作用空間大。

二 、中國旅行社行業(yè)組織現(xiàn)狀分析

（一） 中國旅行社行業(yè)組織目前的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的旅行社業(yè)協(xié)會主要是1997年10月27日在大連正式成立的中國旅行社協(xié)會（CHINA ASSOCIATIONOF TRAVEL SERVICE）。本協(xié)會是由中國境內(nèi)的旅行社按照自愿原則組成，并經(jīng)國家旅游行政主管部門和民政部門依法登記的法人社會團(tuán)體，接受國家旅游局和民政部的領(lǐng)導(dǎo)與管理。作為中國旅游行業(yè)的專業(yè)性協(xié)會，在業(yè)務(wù)上接受中國旅游協(xié)會的指導(dǎo)。中國旅行社協(xié)會的宗旨和任務(wù)，中國旅行社協(xié)會章程第五條規(guī)定：“本協(xié)會的宗旨，是溝通會員與政府部門間的聯(lián)系，協(xié)調(diào)會員與其它方面的關(guān)系，加強(qiáng)會員間的聯(lián)系，規(guī)范會員的行為，維護(hù)會員的合法權(quán)益，為會員服務(wù)”。章程第六條規(guī)定：“本協(xié)會的主要任務(wù)：一、貫徹執(zhí)行國家旅游發(fā)展方針與日本旅行社業(yè)的行業(yè)組織對比分析，中國旅行社的行業(yè)組織要想成為真正意義上的中國旅行社行業(yè)管理主體之一，要重視和健全旅行商業(yè)政策法規(guī)；二、進(jìn)行旅行社調(diào)研，向旅游行政管理部門提出合理化建議；三、向政府及社會相關(guān)方面反映會員的合理要求，維護(hù)會員的合法權(quán)益；四、制定實行行規(guī)行約，實現(xiàn)行業(yè)自律；五、編印會刊，召開研討會，為會員提供會員服務(wù)；六、進(jìn)行行業(yè)人力資源開發(fā)；七、積極開展與海外旅行社協(xié)會及相關(guān)行業(yè)組織之間的交流與合作；八、完成政府部門交辦的事宜。從協(xié)會的章程和成立的初衷來看，發(fā)起和組織者希望其成為”旅游行政管理部門與旅行社之間的橋梁紐帶；成為推動行業(yè)自律的重要組織；成為在市場經(jīng)濟(jì)條件下旅行社利益的代表者和保護(hù)者。（國家旅游局局長何光煒為《旅行社之友》創(chuàng)刊致辭）

(二)面臨的問題及深層次的原因

1.行業(yè)覆蓋面過窄，社會合法性的不足

在我國，隨著改革開放及旅游業(yè)的發(fā)展，中國旅行社業(yè)的發(fā)展如雨后春筍，很快成為帶動旅游業(yè)發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)。然而從協(xié)會自身的會員總數(shù)來看（自愿加入，不是旅行社運作的必要條件），代表旅行社的全國性行業(yè)組織截止到2001年僅擁有會員471家。地方性的旅行社行業(yè)組織成立時間更晚且不健全，旅行社發(fā)展較快的省市于近兩年才有行業(yè)組織，但具有獨立法人資格的單位很少，大多數(shù)是各地旅游協(xié)會下設(shè)的專業(yè)委員會。由于行業(yè)覆蓋面過窄而產(chǎn)生了社會合法性的不足，社會合法性不足是我國目前大多數(shù)體制內(nèi)產(chǎn)生的官民不分的行業(yè)協(xié)會，大部分體制內(nèi)產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會缺乏社會合理性，其會員企業(yè)一般不超過全行業(yè)總數(shù)的40%。覆蓋面過窄，意味著協(xié)會所能掌握的企業(yè)和行業(yè)信息不充分，難以發(fā)揮綜合性的協(xié)調(diào)功能，非主流會員企業(yè)缺乏動力，而國家的財政補(bǔ)貼又有限，很難提供充分的信息服務(wù)和開展集體性的協(xié)調(diào)活動。

2.行業(yè)協(xié)會的地位不明確，作用空間有限及有關(guān)立法的滯后

現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的主流構(gòu)建模式是所謂體制內(nèi)生，這種模式突出的弊病在于它不能完全代表企業(yè)的利益，沒有承擔(dān)起一個市場經(jīng)濟(jì)社會要求它們擔(dān)負(fù)的使命。行業(yè)協(xié)會都是自上而下的管理，理想中應(yīng)是自下而上的匯集企業(yè)的意愿，根據(jù)會員的意愿在法律的框架內(nèi)開展活動，以影響政策和立法過程，與社會、政府和立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通；根據(jù)企業(yè)的意愿，使用法律和政府給予的權(quán)利，向企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)。立法滯后指目前尚未出臺有關(guān)行業(yè)協(xié)會的專門法。現(xiàn)有的社團(tuán)管理法規(guī)把行業(yè)協(xié)會與其它社團(tuán)組織混同管理，忽略了行業(yè)協(xié)會對建立新的市場秩序的獨特作用，延緩了有關(guān)行業(yè)協(xié)會的專門立法過程。

3.行業(yè)協(xié)會面臨的經(jīng)費來源問題

行業(yè)協(xié)會是由企事業(yè)單位自愿參加組成的非營利性組織，不以營利為目的。目前在我國對行業(yè)協(xié)會可以稅收和鼓勵其經(jīng)商辦實體，實際上是混淆了行業(yè)協(xié)會的非營利性質(zhì)。行業(yè)協(xié)會的職能不能到位，多數(shù)職能是有名無實，形同虛設(shè)，由于沒有充足的經(jīng)費來源，使得行業(yè)協(xié)會本身的發(fā)展亦受制約。

4.協(xié)會與政府的關(guān)系不明確

由于政府轉(zhuǎn)變職能，管制規(guī)制將逐漸放松，需要通過一定的組織載體來具體實施對大量分散企業(yè)的管理與調(diào)控，而體制內(nèi)形成的行業(yè)協(xié)會大都延伸了部分政府的管理職能，而且協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)又毫無例外地由政府主管部門任命，政府人員兼職，但各級政府的旅行行業(yè)組織都是自上而下組成的，一些行業(yè)組織主要圍繞旅游行政管理部門的中心工作確定任務(wù)，政府人員兼職，政會不分，成為政府部門的一個科室。這樣的行業(yè)組織對旅行社沒有吸引力。政府目前依然掌握著大量控制行業(yè)發(fā)展和直接管制企業(yè)行為的政策和手段，使得企業(yè)不得不通過直接影響政府謀求生存和發(fā)展的機(jī)會，從而，置行業(yè)協(xié)會于可有可無的境地?，F(xiàn)有的雙重管理體制，尤其是通過行業(yè)主管部門對行業(yè)協(xié)會行政合法性和政治合法性的限制，否定了行業(yè)協(xié)會的自制性質(zhì)，使行業(yè)協(xié)會無法履行其契約原則和民主原則，難以真正成為會員企業(yè)所信賴的組織。

5.行業(yè)協(xié)會的作用空間不明確

近年來，國家對社會團(tuán)體的清理整頓，各級都不輕易批準(zhǔn)社團(tuán)組織的成立，影響了旅行行業(yè)組織的發(fā)展。 1998年國家對全國社團(tuán)組織清理整頓，客觀上緩減了行業(yè)協(xié)會的組織建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程，直至國家旅游局于1999年底公布并開始實施全國旅游協(xié)會的改革重組方案以及2000年地方政府機(jī)構(gòu)改革，才使旅行社業(yè)組織開始得以發(fā)展。

6.政府對行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)管制權(quán)力沒有下放，協(xié)會不可在異地設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)

在我國，旅行社的申辦需經(jīng)相應(yīng)級別的旅游行政管理部門批準(zhǔn)并繳納應(yīng)定數(shù)額質(zhì)量保證金后，才可注冊登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。在我國現(xiàn)階段，國家對社會團(tuán)體與行業(yè)協(xié)會實行統(tǒng)一管理，如國家規(guī)定社會團(tuán)體不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)，約束了行業(yè)組織的發(fā)展。力圖通過政府行為這只“看得見的手”來加強(qiáng)對旅行社服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和旅游者合法權(quán)利的保護(hù)。但是這些規(guī)定的執(zhí)行只是通過不定期的抽查和監(jiān)督來實現(xiàn)的。

三、日本旅行行業(yè)組織對中國旅行行業(yè)組織的啟示

（一）中國旅行行業(yè)組織不應(yīng)簡單的按旅行社所在地的地域吸收會員，主要應(yīng)以服務(wù)內(nèi)容

范圍及旅行社的需求來組織。行業(yè)組織的設(shè)計應(yīng)主要滿足旅行社的市場需求，以維護(hù)和實現(xiàn)旅行社的共同利益，幫助旅行社獲得社會化、專門化的服務(wù)、信息和幫助。隨著旅行社業(yè)的發(fā)展，逐部按照旅行社業(yè)的需求組織更有特點和特殊性質(zhì)的行業(yè)組織（旅游批發(fā)商組織、零售商組織、特種旅游組織等）

（二）政府、行業(yè)組織、企業(yè)三者要各有其位，相輔相成

政府應(yīng)幫助行業(yè)組織實現(xiàn)行業(yè)組織的獨立地位，使其真正代表旅行行業(yè)的整體利益。如果政府對行業(yè)協(xié)會始終保持有理由限制的態(tài)度，轉(zhuǎn)型期的行業(yè)協(xié)會永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)其向自制性民間組織的真正轉(zhuǎn)型。政府可參照旅游責(zé)任險的管理辦法，作為旅行社成立的必要條件，政府可硬性規(guī)定每家旅行社至少加入一家行業(yè)組織，提高入會成員的市場覆蓋率，使每一個旅行社都能在組織中活動，提高行業(yè)組織的運行效率，迅速促進(jìn)行業(yè)組織的發(fā)展。

（三）形成旅行行業(yè)組織的全國網(wǎng)落

以中國旅行社協(xié)會為龍頭，各省級旅行行業(yè)為基礎(chǔ)，建立起行業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)，以大旅行協(xié)會為龍頭加強(qiáng)與世界各地旅行社的廣泛交流與聯(lián)系，帶動各省及行業(yè)組織較落后的中西部地區(qū)行業(yè)組織的發(fā)展。

（四）參照日本模式，將質(zhì)量保證金和行業(yè)培訓(xùn)費用納入?yún)f(xié)會管理的范疇。提高質(zhì)量保證金的使用效率

在稅收上對行業(yè)協(xié)會應(yīng)體現(xiàn)減免政策，政府應(yīng)提供服務(wù)經(jīng)費，增加行業(yè)協(xié)會的活動經(jīng)費來源，提高行業(yè)協(xié)會的工作效率。