與李昌平談“農(nóng)村信用體制改革”

編者按：

近年來，小額貸款的信貸方式在國內(nèi)剛剛興起。

在城市，小額貸擔保貸款是國家為下崗失業(yè)人員提供的再就業(yè)援助方式之一；在農(nóng)村，也有部分銀行和農(nóng)村信用社向生活貧困的農(nóng)民提供小額扶貧貸款。

但是隨著銀行的商業(yè)化改革，農(nóng)村金融與城市化銀行的矛盾也越來越突出。因為農(nóng)村信貸的運行成本太高，或者還款率低，貸款的人數(shù)不集中，被冠以“散小差”的名號。

而國有銀行在股改的同時，加大了撤并國有銀行認為虧損嚴重、贏利無望的農(nóng)村網(wǎng)點的力度。農(nóng)村小額扶貧貸款面臨著非常嚴峻的局面：貧困的農(nóng)民沒有生產(chǎn)資料，而現(xiàn)在銀行又不愿意貸款給他們買生產(chǎn)資料。誰能來注入資金讓農(nóng)民的生活開始一個良性循環(huán)？

已經(jīng)有一些經(jīng)濟學(xué)家開始嘗試在一些貧困地區(qū)開辦小額扶貧信貸。如：由茅于軾、湯敏等人在山西臨縣龍水頭村興辦的小額扶貧貸款，已經(jīng)成功運行多年。但是幾個經(jīng)濟學(xué)家能夠援助的貧困農(nóng)民畢竟是有限的。

農(nóng)村信用體制改革究竟應(yīng)如何進行？2004年，曾向總理上書的李昌平考察了貴州的石門坎鄉(xiāng)。

本刊記者畢方方(以下簡稱記者)：聽說您最近在貴州考察了當?shù)氐男☆~貸款情況？

李昌平(以下簡稱李)：

是的，前幾個月我考察了石門坎鄉(xiāng)信用社的小額貸款情況。

石門坎是貴州有名的貧困鄉(xiāng)，位于貴州畢節(jié)與云南昭通交界的威寧縣，人均純收入700元上下。

我拜訪石門坎鄉(xiāng)信用社工作人員的時候，他們說，兩年前開始學(xué)習樂施會在石門扶貧點上的“小額信貸”管理模式，貸款的回收率由原來的40%上升到了現(xiàn)在的80%。

信用社的工作人員所說的“小額貸款”，就是樂施會的發(fā)展工作者所說的“社區(qū)發(fā)展基金”——也叫社區(qū)信用合作社。

記者：石門坎的小額貸款有什么特點？

李：我考察過國內(nèi)外一些地方的“小額貸款”，石門坎的當?shù)厝罕姽餐瑒?chuàng)造的“社區(qū)發(fā)展基金”管理模式的確設(shè)計精妙、獨具一格。

他們將村社的農(nóng)戶按照相同的貸款需求時間編成若干個五戶小組（責任利益關(guān)聯(lián)），每月18日集中開會還款和放款，前面貸款農(nóng)戶的還款，大約是后面農(nóng)戶需要的貸款，一環(huán)扣一環(huán)，結(jié)算、監(jiān)督、審計以及利息收入的處置都是公開透明的，用會議辦公的形式完成的。整個管理幾乎沒有成本（沒有工資），回款貸款運轉(zhuǎn)有條不紊。

記者：你能給大家舉個例子嗎？

李：以石門坎榮和村的榮和社為例：全社51戶，2001年2月根據(jù)社區(qū)發(fā)展委員會全體社員的要求，樂施會贈與發(fā)展基金本金35700元（戶均700元）。隨即，社區(qū)選舉產(chǎn)生“發(fā)展基金”管理小組。選舉產(chǎn)生了邱廣勇（不識字）為組長的五人小組（有會計、出納、監(jiān)委）。

五人小組多次組織社員討論達成貸款辦法：

每戶貸款上限1500元，貸款期限6～12個月；

相同貸款時間的農(nóng)戶自愿組成“五戶聯(lián)保”，不超過8戶為限，相互擔保，一戶還不上款，另外四戶愿意幫助墊上。同時相互審查、監(jiān)督貸款用途，相互幫助制定發(fā)展計劃、分享發(fā)家致富經(jīng)驗；

一次貸款，分6～12次償還。假如貸1500元，每月連本帶息還款135元（1000元年息80元）；

每月18日為約定的公開還款和貸款日，上期貸款戶的當月還款保證當月需要資金農(nóng)戶的貸款，利息歸公（當場轉(zhuǎn)社區(qū)發(fā)展委員會管理）；

貸款主要用于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。

記者：這么細致的規(guī)定給農(nóng)民帶來了什么收益？

李：兩年運轉(zhuǎn)下來，小額貸款的回款率100%，積累利息5000多元。生產(chǎn)有了很大的發(fā)展，土豆、玉米產(chǎn)量翻了番，養(yǎng)豬由戶平均2頭發(fā)展到戶平均8頭。

經(jīng)濟發(fā)展了，社員們有了新的需求。2003年下半年，他們對“社區(qū)發(fā)展基金”進行了改進，將5000元利息轉(zhuǎn)為發(fā)展基金本金，本金充實為41000元。

一半資金按照原來的方式運作，另一半的資金主要用于支持部分農(nóng)戶做小生意（百貨、牛馬交易、肥料、大米兌換土豆、玉米等），可以短期貸款（一個星期都可以），最長期限不超過半年，貸款最高不超過3000元，要有四戶農(nóng)戶用大牲口擔保。

貸款的利息相對較高，根據(jù)貸款期限的長短浮動，最高的2%（100元月息2元），最低1%。利息收入轉(zhuǎn)入助學(xué)基金或合作醫(yī)療基金的本金。

這次改革，大大地促進了榮和的小商小販經(jīng)濟的發(fā)展，僅做牛馬生意的農(nóng)戶就有了8戶，每年“收購——寄養(yǎng)（育肥）——交易”牛馬超過1000頭。

記者：大概大多數(shù)城里人都不會相信農(nóng)民可以管好自己的貸款。

李：是啊，這些大多數(shù)一字不識的人，可以有條不紊的管理好“社區(qū)發(fā)展基金”。這可是多少經(jīng)濟學(xué)家、銀行學(xué)家、政府官員非常頭痛的難事啊！

我對北京的朋友談石門坎的情況，他們不相信。我的一個哥們說：“奇怪了，不是說農(nóng)民最不講信用嗎？”

我說你要是不信，您就去看看，樂施會2000年以來在數(shù)十個的社區(qū)資助“社區(qū)發(fā)展基金”，95%以上的社區(qū)的還款率都是100%。

現(xiàn)在我們主流的觀點認為，農(nóng)村信用社面對小農(nóng)經(jīng)濟、農(nóng)戶分散、信息不對稱，一是風險大、二是成本高、三是窮人沒有信用，所以農(nóng)村信用社怎么搞也難以為窮人服務(wù)。石門坎的發(fā)展工作者和人民群眾的“社區(qū)發(fā)展基金”管理模式會不會給我們開一點竅呢？

記者：那你覺得石門坎的“社區(qū)發(fā)展基金”——也就是小額扶貧基金為什么能做得這么好？

李：我覺得是石門坎“社區(qū)發(fā)展基金”管理幾個基本要點決定了它的成功。我總結(jié)了樂施會數(shù)十個“社區(qū)發(fā)展基金”實驗點，得出四個要點：

第一：社區(qū)成員自己建立“社區(qū)發(fā)展基金會”是“自發(fā)過程”。

什么人入基金會、選什么人理事、制定什么樣的規(guī)則、日常怎么運作、利息怎么處置等等，這些事情全由社區(qū)成員自己討論。發(fā)展工作者可以對討論的結(jié)果提出疑問，激發(fā)他們更深入的討論，絕不可以代替他們制定游戲規(guī)則。

建會的過程可能會很長，但這樣的過程是提出問題、溝通協(xié)商、統(tǒng)一認識、共同建設(shè)的過程。走過這樣的過程，運作起來就很順暢了。建會的過程由社員自己走過，他們就對“社區(qū)發(fā)展基金會”產(chǎn)生了擁有感、成就感、自豪感、責任感，這是成功的秘訣。

第二：公開透明、公平公正的“民主管理”。

比如：貸款還款活動最好在固定的地點、固定的時間、以集中辦公的形式進行。在集中辦公的同時，最好安排一些技術(shù)培訓(xùn)、經(jīng)驗交流、文藝演出之類的活動。

集中辦公可以簡化監(jiān)督、降低監(jiān)督成本、增強監(jiān)督有效性，降低資金管理風險。值得一提的是，有了社員自己建會這一步，才有真正意義上的民主管理，才有真正意義上的公開、透明、公正、公平。如果社員建會的過程沒有，是干部或少數(shù)人建會，不平等的種子就種下了，社員的參與意識和擁有感就降低了，民主管理就容易流于形式了。

第三：“五戶聯(lián)?！钡摹氨Ｕ蠙C制”。

當然也可以是六戶、七戶、八戶。如果社區(qū)比較小，最好不要超過八戶。

“五戶聯(lián)?！庇腥笞饔茫?/p>

一是相互幫助制定和實施家庭發(fā)展計劃，增強家庭經(jīng)濟發(fā)展和抵抗市場風險的能力；

二是簡化貸款審批過程，增強民主管理和監(jiān)督的力度。四戶同意給一戶貸款了，只要有錢可貸，一般就可以貸到款了。由于有五戶小組，發(fā)言權(quán)就比較有分量，民主管理和監(jiān)督不是軟弱無力的了；

三是加強社區(qū)團結(jié)、改善民風、特別有利于誠信建設(shè)。如果有人不講信譽、好吃懶做、偷盜賭博，就找不到人聯(lián)保。聯(lián)保是多數(shù)勤勞誠信的人孤立和教育少數(shù)不勤勞誠信的人，勤勞誠信就成為社區(qū)風氣了。聯(lián)保也促進了社員之間的相互幫助和學(xué)習，從而增強了社區(qū)的合作精神和凝聚力。

這三大作用，保證了非常高的回款率。

第四：封閉運行的“服務(wù)社區(qū)”。

“社區(qū)發(fā)展基金”是封閉運行的，不與別社區(qū)的成員發(fā)生借貸關(guān)系，也不吸收社區(qū)外的資金入會。參與和服務(wù)的對象就是本社區(qū)成員。這樣的好處是信息對稱，比較安全；監(jiān)督管理簡單方便、成本也很低。

記者：那您覺得石門坎“社區(qū)發(fā)展基金”的成功對農(nóng)村信用合作社改革有什么啟示嗎？

李：我覺得對我來說主要有三點啟示：

啟示1：讓社區(qū)發(fā)展基金會（或社區(qū)信用合作社）承擔國家辦的農(nóng)村信用社的中介職能。

國家辦的農(nóng)村信用社對農(nóng)民提供信用服務(wù)主要面臨兩大障礙：一是信息不對稱，借貸風險較高；二是農(nóng)戶分散，貸款規(guī)模小，運作成本高。

假如以村社為單位，建立起民辦的社區(qū)信用合作社或社區(qū)發(fā)展基金會，國家的農(nóng)村信用社只要將貸款貸給社區(qū)信用合作社或社區(qū)發(fā)展基金會就可以了，再由社區(qū)信用社或社區(qū)發(fā)展基金會為農(nóng)民提供信用合作服務(wù)。這樣既解決了國家的信用社服務(wù)小農(nóng)的障礙，農(nóng)民也得到較好的信用服務(wù)了。

啟示2：將國家的農(nóng)村信用社改造為農(nóng)民土地銀行，將社區(qū)信用合作社或社區(qū)發(fā)展基金會改造成社區(qū)土地信用社。

社區(qū)土地信用社可以以村民集體的土地權(quán)作抵押，在農(nóng)民土地銀行貸款；

村民可以用自己的份額土地權(quán)作抵押在社區(qū)土地信用社貸款；

社區(qū)土地信用社由村民民主管理，利息收益用于村內(nèi)公共事業(yè)和補貼農(nóng)民社會保障；

如果村民進城，愿意放棄土地份額權(quán)，社區(qū)土地信用社可以墊付資金收回其份額地權(quán)，并將他名下的農(nóng)村社保余額轉(zhuǎn)入城市社保體系；

社區(qū)土地信用社如果到期不償還農(nóng)民土地銀行的貸款，土地銀行可以將其土地在市場上拍賣，也可以將其土地賣給政府土地儲備中心。如果國家搞建設(shè)需要占用土地，可以直接用土地儲備中心的土地，也可以用土地儲備中心的庫存土地置換城郊農(nóng)民土地建設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等等；

政府土地儲備中心和農(nóng)民土地銀行還可以開展農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，促進新鄉(xiāng)村規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)；

政府土地儲備中心和農(nóng)民土地銀行可以參與新鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃，可以用政府土地儲備中心和農(nóng)民土地銀行庫存的土地，開發(fā)農(nóng)民新居，加快村莊規(guī)范化建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程；

社區(qū)信用社也可以用土地抵押取得貸款，按照新村規(guī)劃對村民住房進行統(tǒng)一改造；

村民也可以在社區(qū)土地信用社貸款建房，按照新鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的民居，可以在農(nóng)民土地銀行或社區(qū)土地信用社抵押貸款。

啟示3：讓國家的農(nóng)村信用社維持現(xiàn)狀，同時支持社區(qū)信用合作社或社區(qū)發(fā)展基金會發(fā)展，形成競爭和合作的格局。

我建議具體做法是：國家扶農(nóng)小額信貸資金不再與現(xiàn)有的國家農(nóng)信社發(fā)生關(guān)系，改由縣級人民銀行代理。國家扶農(nóng)小額信貸資金通過縣人民銀行貸給社區(qū)信用合作社或社區(qū)發(fā)展基金會，再由社區(qū)信用合作社或社區(qū)發(fā)展基金會為農(nóng)民提供信用合作服務(wù)。

這樣形成國家的信用社與民間社區(qū)信用合作社之間的競爭與合作關(guān)系，既有利于農(nóng)村信用社改革，也有利農(nóng)村信用服務(wù)市場的發(fā)展，保證農(nóng)民得到優(yōu)質(zhì)高效的信用服務(wù)。

鏈接：

目前，已有幾家非政府組織（NGO），進入了中國的農(nóng)村小額扶貧信貸的領(lǐng)域。其中比較著名的是香港的樂施會。

香港樂施會(Oxfam Hong Kong)早在1976年由香港的志愿人士發(fā)起成立，并在70年代末到80年代后期，開展了包括中國在內(nèi)等幾個國家和地區(qū)的人道主義救援和發(fā)展項目的行動。1988年香港樂施會正式成為香港的獨立發(fā)展及救援機構(gòu)。成立之初便致力于中國內(nèi)地的扶貧發(fā)展及防災(zāi)救災(zāi)工作，截至2001年3月，香港樂施會在中國內(nèi)地共實施了500多個發(fā)展與援助項目，遍及中國內(nèi)地的內(nèi)蒙古、青海、甘肅、陜西、河南、四川、云南、貴州、廣西、海南等15個省(直轄市、自治區(qū))，共投入款項約為人民幣5萬元，其中大部分在西南及西北的貧困地區(qū)，受惠人群大多數(shù)為少數(shù)民族以及偏遠山區(qū)的農(nóng)民。

香港樂施會西南項目涉及云南、貴州、廣西三個省區(qū)的10個縣。許多沒有被項目涉及的地方都自覺地向?qū)嵭行☆~貸款看齊了。