從“三為”準(zhǔn)則論行政為民

周文嬌

"權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀"是中共中央總書記胡錦濤同志在新的歷史條件下為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政行政提的新的標(biāo)準(zhǔn)和要求，為中國(guó)政府提供了新時(shí)期的執(zhí)政方向與行政準(zhǔn)則。"權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。"需要中國(guó)政府從行政體制與行政行為來(lái)體現(xiàn)落實(shí)。在行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置改革上要體現(xiàn)為民利民；在目標(biāo)設(shè)定上要突出強(qiáng)民富民；在行政行為上要落實(shí)親民愛(ài)民。只有這樣，才能夠真正實(shí)現(xiàn)"權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀"的執(zhí)政要求。

一、改革體制，為民利民

我國(guó)的行政體制的建立發(fā)展，從一九四九年到現(xiàn)在已經(jīng)歷不同的歷史時(shí)期，大體上可分為1978年前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1992年前的改革開(kāi)發(fā)時(shí)期和1993年后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的三個(gè)階段。我國(guó)1992年前的行政體制主要受中國(guó)傳統(tǒng)政府觀念、蘇聯(lián)模式與意識(shí)形態(tài)、現(xiàn)實(shí)特定目標(biāo)定位等綜合因素影響，從而形成了全能式的行政體制。這種體制可簡(jiǎn)單地表達(dá)為大政府小社會(huì)。具體地講，這一時(shí)期的行政體制的特點(diǎn)表現(xiàn)為：1.政府行政職能結(jié)構(gòu)不合理，行政職能錯(cuò)位：即經(jīng)濟(jì)職能突顯，社會(huì)服務(wù)功能弱從。2.權(quán)利過(guò)分集中，施權(quán)獨(dú)斷專行，官僚主義盛行。3.政府職能萬(wàn)能，社會(huì)萎縮。政府自我約束力嚴(yán)重不足，社會(huì)自我約束力下降。4.行政機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍龐大，行政人員素質(zhì)低下。5.機(jī)構(gòu)臃腫，部門林立，部門之間協(xié)調(diào)的同一性與時(shí)效性差。所有這些，形成了這時(shí)期行政體系的特點(diǎn)與缺陷，也就導(dǎo)致了政府在行政職能上角色錯(cuò)位或偏移 - 經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)化，社會(huì)服務(wù)功能淡化，最終形成了民眾利益被弱化的不利局面。

行政體制改革就是要塑造政府為民利民的職能與形象，在保證行權(quán)施政的有效性與穩(wěn)定性的前提下，實(shí)現(xiàn)行政功能從大政府向大社會(huì)的轉(zhuǎn)變；行政治理從人治向法治轉(zhuǎn)變；行政方法從微觀管理到宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變；行政機(jī)構(gòu)從臃腫低效向精簡(jiǎn)高效的轉(zhuǎn)變；行政人員隊(duì)伍從龐大低能向精干高質(zhì)的轉(zhuǎn)變。建立塑造起 我國(guó)全新的行政體制，使之符合為民利民的規(guī)范與要求。

二、明確目標(biāo)，強(qiáng)國(guó)富民

政府行政職能的總體目標(biāo)就是要培育建立起強(qiáng)大的國(guó)家和富裕的民眾。強(qiáng)國(guó)為了富民，而富民又是為了強(qiáng)國(guó)；這兩者既互為基礎(chǔ)，又互為目標(biāo)。按照以人為本的基礎(chǔ)原則，政府最終的行政目標(biāo)是強(qiáng)民富民，其他的目標(biāo)都是最終目標(biāo)的分解或者說(shuō)是為最終目標(biāo)服務(wù)的。行政目標(biāo)大體上可分為五個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、科技教育目標(biāo)、軍事目標(biāo)、社會(huì)服務(wù)目標(biāo)和民眾生活水平目標(biāo)。

目標(biāo)的制定，必須要做到遠(yuǎn)期、中期、近期相照應(yīng)，國(guó)家利益與民眾利益相平衡。既要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，又必須避免大起大落，確保穩(wěn)定與持續(xù)性提高。國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)行政目標(biāo)制定與落實(shí)有著舉足輕重的制約和催化作用，所以必須要對(duì)它們進(jìn)行深入細(xì)致的了解分析與準(zhǔn)確判斷，力求行政目標(biāo)務(wù)實(shí)可靠。

行政目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)、科教、軍事三項(xiàng)目標(biāo)的直接意義與重心是強(qiáng)國(guó)，而社會(huì)服務(wù)與民眾生活水平的直接意義與重心是富民。從深層次來(lái)看，強(qiáng)國(guó)強(qiáng)國(guó)是為富民夯基礎(chǔ)，而富民又是為強(qiáng)國(guó)設(shè)平臺(tái)。所以，政府在制定落實(shí)行政目標(biāo)時(shí)，既要把強(qiáng)國(guó)與富民兩個(gè)方面融會(huì)貫通、綜合平衡，又要根據(jù)國(guó)際形勢(shì)與國(guó)內(nèi)需求的階段性和特殊性而有所側(cè)重。但是，終極目標(biāo)又須顯現(xiàn)強(qiáng)民富民。

在強(qiáng)民富民的目標(biāo)中，最直接的標(biāo)的是人民群眾生活水平高低。我國(guó)民眾的經(jīng)濟(jì)收入與生活水平是由高到低呈寶塔型分布，低收入低水平群體占國(guó)民的大多數(shù)。政府行政的終極目的是為大多數(shù)民眾謀福，所以，在制定落實(shí)民眾經(jīng)濟(jì)收入和民眾生活水平目標(biāo)時(shí)，必須避免用簡(jiǎn)單的人均值來(lái)標(biāo)定。簡(jiǎn)單的人均值將會(huì)導(dǎo)致貧富懸殊擴(kuò)大，低收入民眾群體擴(kuò)大，貧富群體對(duì)立矛盾的擴(kuò)大。從這一層意義來(lái)講，只有占國(guó)民大多數(shù)的基層民眾(低收入群體)經(jīng)濟(jì)收入與生活水平的持續(xù)改善提高，相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家同一層面民眾的經(jīng)濟(jì)收入與生活水平差距的縮小或反超，相對(duì)于國(guó)內(nèi)富有民眾人均差距的不斷縮小，這才是真正意義上的強(qiáng)民富民的行政目標(biāo)。

行政目標(biāo)的制定要適國(guó)情合民意，必須滿足國(guó)家發(fā)展的需要，滿足人民群眾生活水平提高的需要。這就要求政府各級(jí)各部門堅(jiān)持走從群眾中來(lái)到群眾中去的辦事路線，深入基層、深入群眾，做好深入細(xì)致的調(diào)查研究工作。

行政目標(biāo)在宏觀層面上來(lái)說(shuō)可粗分為兩類，即國(guó)家目標(biāo)和地方目標(biāo)。由于目標(biāo)的高度與范疇不同，調(diào)查研究對(duì)象的層面與重心必然會(huì)有所區(qū)別。國(guó)家行政目標(biāo)制定在了解地層民情民心的基礎(chǔ)上，更多的是采納政治、科技、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面精英的意見(jiàn)與建議，而地方行政目標(biāo)制定時(shí)，由于客觀條件的區(qū)別，風(fēng)土民情的不同，所以，一定要在聽(tīng)取精英意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，更多更廣泛地了解和吸納基層民眾的意見(jiàn)。當(dāng)然，不管是哪個(gè)層面的調(diào)研工作，必須要堅(jiān)持博采眾長(zhǎng)集思廣益的原則，堅(jiān)持杜絕以個(gè)人好惡定取舍的霸權(quán)心態(tài)。只有這樣的調(diào)研結(jié)果才能不背離強(qiáng)國(guó)富民之道；只有在這樣的基礎(chǔ)上制定的行政目標(biāo)才能符合強(qiáng)國(guó)富民之本。

三、端正行為，廉潔愛(ài)民

端正行為，廉潔愛(ài)民，是政府行政之必須。但是，在現(xiàn)實(shí)工作中要真正做到做好并非容易。行政上的廉潔愛(ài)民，除了要有先進(jìn)的行政體制來(lái)運(yùn)作，優(yōu)良的行政目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)，更需要公正的行政行為來(lái)彰顯。普通民眾有時(shí)雖然也需要慷慨激昂的標(biāo)語(yǔ)口號(hào)和會(huì)議報(bào)告來(lái)激勵(lì)，而他們內(nèi)心長(zhǎng)期需要的則是看得見(jiàn)摸得著的實(shí)際行政行為的感受。要想體現(xiàn)和滿足這種需求，政府各級(jí)各部門在施政過(guò)程中必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是行政理念從我行我素到依法行政的轉(zhuǎn)變，二是行政行為從發(fā)號(hào)施令到親密服務(wù)的轉(zhuǎn)變，三是行政人員從內(nèi)部分瓜向公正考錄的轉(zhuǎn)變。

三個(gè)轉(zhuǎn)變的根本目的就是要建立起政府廉潔愛(ài)民的行為標(biāo)桿，塑造出親民愛(ài)民的行政形象。要達(dá)到這個(gè)目的，必須要有制度措施來(lái)規(guī)范約束，如果沒(méi)有切實(shí)可行的強(qiáng)力措施來(lái)規(guī)范約束，勢(shì)必導(dǎo)致行政行為的逆變，使親民愛(ài)民的行政愿望結(jié)出欺民刮民的惡果。事實(shí)上這些不良現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中已有相當(dāng)?shù)谋砺?。例如：在工程?xiàng)目的招標(biāo)中，其名為公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，其實(shí)則是幕后的權(quán)錢交易。在公務(wù)員的錄用上，其名是公開(kāi)考錄，其實(shí)是虛晃一槍。首先是大量的名額被私下分瓜，拿來(lái)考錄的名額則是微乎其微，而這些微少的考錄名額中，在操作程序上的公正性也是可疑，把面試程序放在最終階段就為私下交易埋下了可怕的伏筆。在各種選舉活動(dòng)中的不良模式和不公行為已是層出不窮，這些除了人為私欲外，多少也暴露出制度的弊端。在不少的行政經(jīng)費(fèi)劃撥應(yīng)用上，其公正公平性也是說(shuō)不清道不明。所有這些事情處辦的公正與否，而又直接牽系著兩種截然不同的結(jié)局：是廉政愛(ài)民還是腐敗圖私。

在現(xiàn)實(shí)生活中，除了一些隱藏不露或表現(xiàn)模糊的不良行政弊端外，有些公開(kāi)暴露出來(lái)的惡性事件也無(wú)不與我們的行政或立法方面有關(guān)，而事實(shí)上這些公開(kāi)暴露出來(lái)的惡性事件也只是冰山一角。恰恰這些事件又是直接損害了民眾利益，傷害了民眾心情。如眾所周知的天津大丘莊禹作敏事件，廣西南丹礦難事件和近些年來(lái)出現(xiàn)的有毒食品事件等等。這些事件讓老百姓想起來(lái)都是不寒而栗。這些事件從根本上暴露了黑惡勢(shì)力與黨政人員的勾結(jié)，暴露了黑惡勢(shì)力以金錢牟取政治資本與保護(hù)傘的丑惡嘴臉，更暴露了黑惡勢(shì)力在虛偽政治外衣保護(hù)下草菅人命的滔天罪行。這些事件的實(shí)質(zhì)就是行政與立法腐敗現(xiàn)象的結(jié)果。這些事件主要當(dāng)事人都是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的密友與紅人，都披著全國(guó)人大代表的外衣，都與地方黨政負(fù)責(zé)人有著經(jīng)濟(jì)上的糾葛情感。從這些事件上可以看出，我們的各級(jí)政府要做到廉潔愛(ài)民，在一些重大的行政事務(wù)與人選上必須還權(quán)于民，這樣方可遠(yuǎn)離腐敗和貼近民意。

廉政愛(ài)民的行政行為是中國(guó)政府與中國(guó)多數(shù)民眾所期盼的共同愿望，需要政府各部門各層次的全體工作人員用主觀行為來(lái)落實(shí)，也需要各種法律和行政法規(guī)來(lái)指導(dǎo)約束。我國(guó)經(jīng)歷了幾千年的封建行政體制，要徹底改革轉(zhuǎn)變也絕非易事。特別是當(dāng)權(quán)利二字?jǐn)[放到圖私為己與廉政愛(ài)民的天平上時(shí)，這將使相當(dāng)?shù)男姓藛T感受到殘酷的考驗(yàn)。在落實(shí)為民利民和廉政愛(ài)民的行政行為時(shí)不可能一夜速為，但也絕對(duì)不能無(wú)所作為。政府應(yīng)從一些顯現(xiàn)民意和多數(shù)民眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)事情做起，如：加大懲治貪污腐敗的力度；改善社會(huì)服務(wù)，提高多數(shù)城鄉(xiāng)下層民眾的社會(huì)福利水平；全面推行行政事業(yè)人員采用公正公平方式考試錄取，杜絕人為交易；提升行政人員道德與文化素質(zhì)等等。當(dāng)然，要真正樹(shù)立起政府行政廉潔愛(ài)民的形象，切實(shí)做到"權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀"，單靠制度約束是不夠的。制度的約束只代表了政府內(nèi)部的自律，有很強(qiáng)的可塑性，很難達(dá)到預(yù)期效果；建立并加強(qiáng)外部制衡機(jī)制才是最可靠最有效的措施。只有當(dāng)強(qiáng)大的外部制衡機(jī)制產(chǎn)生威力時(shí)，內(nèi)部的自律才能行之有效，到那時(shí)方可昭示"權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀"的行政為民目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

總之，行政為民是政府行政體系的宗旨，是行政目標(biāo)的保障，是行政行為的規(guī)范。只有當(dāng)政府的為民、親民、愛(ài)民行為融匯入施政行政的體系中，只有當(dāng)廉潔拒腐貫穿于行政體系與行政行為之始末，才能把“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的準(zhǔn)則落到實(shí)處，樹(shù)立起政府執(zhí)政為民的光輝形象，從根本意義上構(gòu)建起中國(guó)人民所期盼的繁榮穩(wěn)定的和諧社會(huì)。