彭蘭紅
1987年,全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,村民自治開始有了法律保障。
1990年,民政部根據(jù)中央部署,在全國廣泛開展村民自治示范活動,全面拉開村民自治序幕。
1992年,民政部確立村民自治基本內(nèi)容,民主選舉成為村民自治的基礎(chǔ)。
1998年,全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》,為農(nóng)村基層民主自治提供了法律保障。
2001年,全國均實現(xiàn)了村委會的直接選舉。
1999年,民政部進(jìn)行城市社區(qū)建設(shè)試點,城市居民自治開始實施。
2000年,《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》下發(fā),社區(qū)建設(shè)大規(guī)模展開。
2002年,北京九道灣社區(qū)居委會實現(xiàn)直選,成為基層民主從農(nóng)村走向城市的重要標(biāo)志。
2003年,寧波海曙區(qū)成為第一個社區(qū)居民全面實行直選的行政區(qū),中國社區(qū)直選向深層次推進(jìn)。
改革開放以來,中國在經(jīng)濟領(lǐng)域逐步進(jìn)行了由計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌,由此帶來了中國社會階層結(jié)構(gòu)的深刻變動,一個逐漸成型的市民社會正在悄然興起。與此相適應(yīng),中國的政府管理體制和管理方式也逐步進(jìn)行了調(diào)整,以適應(yīng)不斷變化的社會和經(jīng)濟狀況,而其中最具有代表意義的變化和調(diào)整,莫過于中國基層民主的興起和發(fā)展。
中國基層民主始于20世紀(jì)90年代初開始的村民自治。20世紀(jì)80年代以來,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,中國的農(nóng)村走在了市場化改革的最前列,農(nóng)民開始有了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán),并有了自己獨立的經(jīng)濟利益,農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也逐步趨于多樣化,人民公社體制失去了其賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)而瓦解。在這種背景下,政府開始進(jìn)行基層政權(quán)的重建,包括在人民公社一級實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府和在公社大隊一級推行村民自治,設(shè)立村民委員會。村民委員會是農(nóng)村基層的群眾性自治組織,由村民選舉產(chǎn)生,實行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。
1987年,為了保障農(nóng)村村民實行自治,第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,并要求各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)該法和本地區(qū)實際情況,規(guī)定實施的步驟和辦法,村民自治開始有了法律的保障。但在實行的過程中,由于各種原因,遭到諸多的質(zhì)疑和抵制,一直未得以全面開展。
1990年,中共中央在山東召開村級組織建設(shè)現(xiàn)場會議,并轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)文件,要求認(rèn)真實施《村民委員會組織法(試行)》。此后,民政部根據(jù)中央部署,在全國廣泛開展村民自治示范活動,由此全面拉開村民自治序幕。
1992年,民政部確立村民自治的基本內(nèi)容為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,在實際的行政工作指導(dǎo)中,民主選舉成為村民自治的基礎(chǔ)。在實踐中,民政部在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,逐步確立了一套民主選舉的程序和規(guī)則,包括候選人由村民直接提名,候選人名單提前公布,預(yù)選產(chǎn)生正式候選人,實行 一人一票的直接選舉、差額選舉、民主競爭、無記名投票、秘密劃票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果、取消流動票箱及代投票等。這些程序和規(guī)則的確立,使選舉過程的民主、公開、平等精神得到體現(xiàn),有效保障了村民的民主權(quán)利,激發(fā)了村民參與的熱情,村民自治也在此基礎(chǔ)上注入了民主的因素,成為中國基層民主的開端。
1998年,第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》,將民主選舉的程序和規(guī)則用法律的形式固定下來,并將村民代表會議、村務(wù)公開等內(nèi)容寫入,從而為農(nóng)村基層民主自治的有效實施提供了法律上的保障。
2001年,云南省撤銷行政性質(zhì)的村公所,實行村委會直接選舉,由此,全國全部實現(xiàn)了村委會的直接選舉,村民民主自治在形式上在全國全面普及。
但在具體的實踐中,村民自治真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的并不多。其中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會選舉的操縱和控制。雖然法律上規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,但是在實際的運行過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于處于壓力型政府管理體制的末端,為了完成上級政府的各項任務(wù)和指標(biāo),需要村委會的密切配合和支持。在這種情況下,對村委會選舉進(jìn)行操縱和控制,選擇一個讓自己滿意的村委會班子,就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必然選擇。同時,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入主要來自各種農(nóng)村稅費及集體經(jīng)濟(包括集體土地的出賣)收入的財政體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有足夠的動力來干預(yù)和操縱村委會的選舉。2、村委會與村黨支部的矛盾。法律上規(guī)定村黨支部是村級各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,同時村黨支部的成員的任命來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,這種自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)與村委會自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會產(chǎn)生沖突。為了解決這種沖突,各地進(jìn)行了不少創(chuàng)新,如村委會與村黨支部的“一肩挑”,村黨支書的“兩票制”選舉,但是這些并不能從根本上解決問題,在實際的運行中,因為兩委沖突而出現(xiàn)兩個權(quán)力中心或村級組織陷入癱瘓的狀況不在少數(shù)。3、選舉法規(guī)的不完善。如最近在全國各地大量出現(xiàn)的賄選問題,因為無相關(guān)法律的明確規(guī)定而不能得到有效的處理,從而影響了農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。
在村民自治的影響下,城市居民自治也于1999年左右開始實施。城市居民自治實施的背景是城市社區(qū)建設(shè)。隨著城市市場化進(jìn)程的加快、單位制的解體、城市流動人口的增加、城市社會結(jié)構(gòu)的變化、城市管理重心下移,傳統(tǒng)的城市基層管理體制需要進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)變化的新情況。1999年,民政部開始進(jìn)行城市社區(qū)建設(shè)試點,形成了不同的社區(qū)組織管理模式。
2000年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公室批轉(zhuǎn)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》,社區(qū)建設(shè)開始大規(guī)模的展開。社區(qū)建設(shè)在實踐中有兩個方向,一個方向是強化政府的行政管理職能,加強政府對社區(qū)的管理和控制,如上海的“兩級政府,三級管理,四級落實”;另外一個方向則是強調(diào)社區(qū)的自治功能,進(jìn)行居委會的直接選舉,其法律依據(jù)是1989年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。1998年,山東省青島市四方區(qū)進(jìn)行了居委會直選的嘗試。1999年開始,青島、上海、南京及廣西都先后進(jìn)行了直接選舉的實驗工作。
2002年,北京九道灣社區(qū)的居委會直接選舉得到媒體的廣泛報道,產(chǎn)生了較大的影響,被認(rèn)為是基層民主從農(nóng)村走向城市的重要標(biāo)志。
2003年,北京、上海、武漢、哈爾濱、濟南、長沙、銀川、寧波等大中城市參加社區(qū)直選試點工作,寧波市海曙區(qū)成為第一個社區(qū)居民全面實行直選的行政區(qū)。中國社區(qū)直選逐漸由點到面,由大城市向中小城市,由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開,并向深層次推進(jìn)。
社區(qū)居民自治在實行的過程中,從觀念到制度得益于農(nóng)村村民自治10多年的實踐,同時由于城市居民的教育水平高,開放意識高,資訊發(fā)達(dá),在選舉過程中各種各樣的競選活動、拉票及選舉辯論都超出了農(nóng)村的水平,而在其中進(jìn)行的管理體制的創(chuàng)新,如寧波海曙區(qū)的“議行分開,選聘分離”,也具有十分重要的意義。
居民自治的推行過程相對農(nóng)村來說要平靜的多,一個重要的原因可能是城市社區(qū)目前來說還只是居民居住、生活的場所,與居民的切身利益關(guān)聯(lián)不大,居委會所擁有的集體資源很少,沒有什么利益紛爭在內(nèi)。目前顯露出來的主要是選民登記上的問題,即對社區(qū)居民的身份認(rèn)證問題,如今年的深圳非戶籍居民討選民資格的“江山事件”就是一例。社區(qū)居民的身份資格問題比農(nóng)村社區(qū)要復(fù)雜,其主要原因來自于長久以來的戶籍制度和城鄉(xiāng)二元分割體制的影響。由此,在城市化的進(jìn)程中,保障外來人口的民主權(quán)利,推動城市平等化的努力,構(gòu)成社區(qū)居民民主自治的一個重要內(nèi)容。
村民自治和社區(qū)居民自治從法律意義上來說都是社會層面的民主自治,但是由于其涉及面廣,同時長期以來村委會和居委會事實承擔(dān)著大量的行政職能,因而不可避免地對基層政權(quán)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主進(jìn)程產(chǎn)生影響。
1998年,在四川先后出現(xiàn)了比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推公選的事例。同年底,四川南城鄉(xiāng)、步云鄉(xiāng)先后進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選,從而將基層民主的發(fā)展推到一個新的階段。隨后,全國各地出現(xiàn)了各種基層政權(quán)民主改革的嘗試與創(chuàng)新,包括1999年深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”選舉鎮(zhèn)長,山西卓里鎮(zhèn)“兩票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo);2002年湖北楊集鎮(zhèn)的“兩推一選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長;2003年4月至2004年2月,江蘇省宿遷市用“公推競選”辦法產(chǎn)生37名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;2003年8月,重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)進(jìn)行了選民直接選舉鎮(zhèn)長的試點;2004年,云南紅河州石屏縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。
除了民主選舉上的改革與突破,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣一級的政務(wù)公開也在推行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)改革在試行,同時對縣鄉(xiāng)級的人民代表大會的制度改革也在探索之中;2003年,深圳、北京、湖北等地都出現(xiàn)了獨立候選人競選人大代表的事例,這些獨立候選人包括私營企業(yè)主、律師、學(xué)生、農(nóng)民等。由獨立候選人競選引發(fā)的爭議直接導(dǎo)致了2004年的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的修改,這次修改的“引入預(yù)選,鼓勵競選”,具有積極和深遠(yuǎn)的意義。
除了選舉式民主的發(fā)展之外,參與式民主在2005年也有新的突破。以“民主懇談”而聞名的浙江省溫嶺市于 2005 年 4 月在澤國鎮(zhèn)采用了他們多年以來就進(jìn)行的民主懇談的做法,將澤國鎮(zhèn)政府預(yù)算中的一些屬于政府投資的項目先拿出來,經(jīng)過 200 多名由抽樣挑選出來的民意代表進(jìn)行反復(fù)細(xì)致的討論,最終從政府所列的公共投資項目中選擇出來他們認(rèn)可的項目,并將這個經(jīng)過“民主懇談”后挑選的項目交由人大投票同意,成為政府的最終預(yù)算。澤國鎮(zhèn)通過“民主懇談”的方式,改變了地方政府的預(yù)算決策過程,讓更多的公眾參與到以前封閉的政府預(yù)算的過程之中。
在此基礎(chǔ)上,2005年7月 ,浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進(jìn)行了公共預(yù)算改革的試驗。改革的方法是將鎮(zhèn)政府提出的財政預(yù)算草案提交給鎮(zhèn)人大,經(jīng)人大代表就預(yù)算的具體內(nèi)容對政府進(jìn)行詢問,并提出自己的修改意見之后,再由鎮(zhèn)政府和人大的預(yù)算審查小組共同修改預(yù)算,形成新的預(yù)算方案,再提交人大會議通過。通過這種方式,政府治理的過程變成了一個多方參與的民主的對弈過程。在這個過程中,人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)落到了實處,從而加強了人大的作用和權(quán)力,人大對政府形成制衡關(guān)系,這在中國政治體制改革中走出了非常重要的一步。
若在選舉式民主充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上,在人大代表的產(chǎn)生真正由老百姓按照自己的意愿以公平競爭和自由的選舉而產(chǎn)生的基礎(chǔ)上,將人大對政府的監(jiān)督和制衡落到實處,中國基層的民主代議政治將由此確立。
從選舉式民主由農(nóng)村到城市再到基層政權(quán)的發(fā)展,從基層參與式民主的出現(xiàn)并深入發(fā)展,從由基層公共預(yù)算改革而帶來的基層政治體制改革的實踐,中國基層民主的發(fā)展逐漸從社會層面走向政治層面,從單一模式走向多樣化。
中國基層民主的發(fā)展,首先離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);離不開各級政府面對經(jīng)濟和社會變化而進(jìn)行的主動調(diào)整和創(chuàng)新;同時也離不開專家學(xué)者的介入推動和人民群眾的積極參與,唯有各方的良性互動與通力合作,中國基層民主的發(fā)展才會持續(xù)進(jìn)行下去。而民主作為一種保障公民權(quán)利與自由的程序和機制,如果能夠由基層持續(xù)深入發(fā)展,也必將為中國的進(jìn)一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。