日本金融監(jiān)管體制的沿革

李　超　梁繼周

編者按：20世紀(jì)70年代以后，隨著日本國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境的變化，“護(hù)送船隊(duì)式”監(jiān)管體制賴以有效運(yùn)行的前提條件開始崩潰。在國內(nèi)外重壓下，日本金融監(jiān)管體制發(fā)生了一系列變革。

建立一個(gè)穩(wěn)定高效的金融體系能夠確保將資源配置到最有效率的使用者手中，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展具有極其重要的意義。然而金融機(jī)構(gòu)的高負(fù)債率及其資產(chǎn)流動(dòng)性本身的敏感性，決定了金融業(yè)具有天生的脆弱性，由此產(chǎn)生的恐慌在杠桿作用下具有較強(qiáng)的傳染性，在客觀上要求建立金融監(jiān)管制度。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，日本經(jīng)歷了泡沫經(jīng)濟(jì)破滅和亞洲金融危機(jī)兩次大的沖擊，經(jīng)濟(jì)增長一直處于低迷狀態(tài)。金融機(jī)構(gòu)也陷入了前所未有的困境，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事件經(jīng)常發(fā)生，銀行不良資產(chǎn)規(guī)模不斷增加。日本在經(jīng)濟(jì)上是僅次于美國的經(jīng)濟(jì)大國，但在金融領(lǐng)域，日本的金融監(jiān)管體制長期滯后，并最終引發(fā)一系列金融問題，給日本宏觀經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，日本認(rèn)識到傳統(tǒng)的保駕護(hù)航式的金融行政體制已經(jīng)過時(shí)，必須確立新的面向市場的新型金融監(jiān)管體系。

傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制

日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制被日本社會形象地比喻為“護(hù)送船隊(duì)方式”，它源自二戰(zhàn)時(shí)期負(fù)責(zé)運(yùn)送武器或糧食的護(hù)衛(wèi)艦隊(duì)。當(dāng)時(shí)一般由20～30艘船組成船隊(duì)，由巡洋艦進(jìn)行護(hù)送，整個(gè)船隊(duì)的行進(jìn)速度由航速最慢的船只來決定，以保證所有船只都能順利抵達(dá)彼岸。護(hù)送船隊(duì)式的金融監(jiān)管就像是行進(jìn)中的船隊(duì)，在大藏省的護(hù)衛(wèi)下，以航速最慢的船只即效率最差的金融機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，制定各種管制措施(市場準(zhǔn)入管制、分業(yè)管制、利率管制、資金流動(dòng)管制等)，維持“銀行不破產(chǎn)神話”，進(jìn)而達(dá)到從金融層面支持日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興、增長以及穩(wěn)定金融秩序的目的。

護(hù)送船隊(duì)式監(jiān)管體制在保障戰(zhàn)后日本宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，推動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)高速增長中做出了杰出的貢獻(xiàn)，但其成功是在下述前提條件下才成立的：首先，日本的金融監(jiān)管是在大藏省獨(dú)攬金融監(jiān)管大權(quán)的情況下進(jìn)行的。大藏省是日本最高金融當(dāng)局，它不但主管金融行政事務(wù)，而且還掌握金融監(jiān)管檢查事務(wù)。在日本的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，大藏省的權(quán)限占壓倒優(yōu)勢。正因?yàn)檫@種權(quán)力十分穩(wěn)固，才使得大藏省能夠依靠行政裁決的方式一次次克服金融危機(jī)。其次，資金不足。在資金不足的條件下，金融當(dāng)局才可能通過人為低利率政策，為銀行部門創(chuàng)造大量的租金，而租金的存在增強(qiáng)了銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。第三，在經(jīng)濟(jì)封閉的條件下，監(jiān)管當(dāng)局具備能夠進(jìn)行金融管制的相對寬松的外部環(huán)境。因?yàn)橐粐慕灰追绞健⒘?xí)慣再特殊也不會與國際慣例發(fā)生沖突。第四，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。即使金融機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)，如果經(jīng)濟(jì)是持續(xù)增長的，經(jīng)歷一段時(shí)間以后，損失仍可以彌補(bǔ)。當(dāng)然也不乏能夠?qū)ζ溥M(jìn)行支援或并購的經(jīng)營健全的金融機(jī)構(gòu)。第五，政府對存款賠付的全額保護(hù)，降低了銀行發(fā)生擠兌的可能性。

20世紀(jì)70年代以后，隨著日本國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境的變化，護(hù)送船隊(duì)式金融監(jiān)管賴以有效運(yùn)行的前提條件開始崩潰。在國內(nèi)外重壓下，監(jiān)管當(dāng)局開始于20世紀(jì)70年代后半期進(jìn)行金融自由化改革，當(dāng)時(shí)的改革主要集中在利率市場化及放松金融管制方面。改革大大減少了銀行的租金，租金的減少使得傳統(tǒng)的安全網(wǎng)趨于失敗。但是由于改革尚未觸及護(hù)送船隊(duì)式監(jiān)管制度的根基——作為金融監(jiān)管主體的大藏省，所以金融監(jiān)管仍然與缺乏透明性及回避金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的政策緊密相連。具體表現(xiàn)為泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后大藏省對金融問題處理的不透明性，不追究責(zé)任和拖延政策。(1)金融問題處理過程中的不公開、不透明。從不良債權(quán)數(shù)額的公布來看，1992年大藏省僅公布了當(dāng)時(shí)21家主要銀行不良債權(quán)的合計(jì)總額，第二年才勉勉強(qiáng)強(qiáng)公布了各個(gè)銀行的不良債權(quán)數(shù)額。地方銀行不良債權(quán)總額是從1994年才開始公布的。并且，所公布的不良債權(quán)額并非基于第三者的客觀評價(jià)，而是各銀行自我檢查、自我申報(bào)的結(jié)果，所以實(shí)際的不良債權(quán)額要遠(yuǎn)大于公布的數(shù)值。(2)不追究責(zé)任的處理方式。1991～1994年間共有六家小規(guī)模信用組合和銀行發(fā)生倒閉，接受來自存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金援助，其金融職能被轉(zhuǎn)移至有實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)。大藏省對于這些破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的處理，實(shí)際上并未對其施加任何懲罰措施，破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員大體上都能夠到新設(shè)的金融機(jī)構(gòu)就職，就連股東的責(zé)任也沒有被追究。(3)對金融問題的拖延處理。1992年，三和銀行等民間金融機(jī)構(gòu)已有抓緊處理不良債權(quán)的動(dòng)議，大銀行董事曾集會就住專公司不良債權(quán)的盡快處理達(dá)成協(xié)議。但是，大藏省直接向銀行施壓，推遲了不良債權(quán)的處理。這是因?yàn)椋蟛厥?dān)心不良債權(quán)的處理可能會使銀行喪失信用，造成資金外流，引起金融體系崩潰。在大藏省看來最好的對策就是釆取拖延處理的辦法，指望隨著股價(jià)、地價(jià)的回升，金融業(yè)能夠?qū)⒉涣紓鶛?quán)自我消化掉。

然而，大藏省的這種不透明，不追究責(zé)任以及拖延的危機(jī)處理方式在國內(nèi)外競爭中愈演愈烈，在對日本金融機(jī)構(gòu)課以罰金的背景下已漸漸不能維持。特別是它的個(gè)別指導(dǎo)下的救濟(jì)合并處理方式，也因1995年東京共同銀行的成立而宣告終結(jié)。這意味著1995年以后，大藏省已不得不讓銀行停業(yè)。倒閉，行政指導(dǎo)下的合并處理方式也不得不讓位于破產(chǎn)的事后處理。大藏省一系列政策的失敗意味著傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的終結(jié)，有必要構(gòu)筑既能與開放的、競爭性市場相整合、又能處理金融危機(jī)的新型金融監(jiān)管體制。

金融監(jiān)管體制的演變

日本金融監(jiān)管體制演變的背景

對于所謂的東亞奇跡，無論是昔日的贊揚(yáng)還是今天的批評，人們都把目光聚焦于該地區(qū)的金融監(jiān)管。在探討日本經(jīng)濟(jì)由“平成景氣”走向“平成不況”的大量文獻(xiàn)中，日本的金融監(jiān)管制度扮演著同一角色。戰(zhàn)后日本金融制度是在1950年前后資金嚴(yán)重不足、證券市場落后、金融機(jī)構(gòu)實(shí)力弱小的條件下形成和發(fā)展起來的，從本質(zhì)上講是一種“限制性的支持體系”。這包含兩個(gè)方面的含義：過度保護(hù)和嚴(yán)格管制。保護(hù)是前提，管制是基礎(chǔ)，政府在金融活動(dòng)中發(fā)揮著不可替代的作用。開業(yè)管制、利率管制，分業(yè)管制、有擔(dān)保原則、內(nèi)外金融市場分割、金融行政力量大于市場力量是日本金融監(jiān)管的基本特征。

金融監(jiān)管的目標(biāo)是金融監(jiān)管制度的核心問題，對金融監(jiān)管目標(biāo)的認(rèn)識主導(dǎo)著監(jiān)管制度和政策的建立與實(shí)施，反過來金融監(jiān)管制度的變遷也將相應(yīng)地促進(jìn)目標(biāo)的改變?；谌蛞暯堑恼J(rèn)識，金融監(jiān)管的目標(biāo)主要有三個(gè)：維持金融體系穩(wěn)定，反對金融業(yè)的壟斷以及保護(hù)投資者的利益。各國在不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)不同。日本金融監(jiān)管歷來把重點(diǎn)放在維持金融體系穩(wěn)定方面，而對反對金融業(yè)的壟斷和保護(hù)投資者的利益并不重視。戰(zhàn)后更是把金融穩(wěn)定作為首要目標(biāo)，并為此在制度上形成了所謂的“護(hù)送船隊(duì)”的金融監(jiān)管制度。其原則不求最快，但求穩(wěn)定。其重點(diǎn)是通過限制金融機(jī)構(gòu)的競爭，維持現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的利益，達(dá)到避免金融機(jī)構(gòu)倒閉的目標(biāo)。其結(jié)果，戰(zhàn)后日本

的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量穩(wěn)定，直到1993年也沒有發(fā)生過銀行倒閉，創(chuàng)造了日本銀行不倒的神話。

日本在20世紀(jì)80年代后，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了明顯變化：由資金不足轉(zhuǎn)向資金過剩：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的中心也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移：國債市場迅速擴(kuò)大；非銀行金融機(jī)構(gòu)日趨強(qiáng)大：日本金融機(jī)構(gòu)總體實(shí)力增強(qiáng)；金融國際化的進(jìn)展與原有制度發(fā)生沖突，形成制度的嚴(yán)重不均衡。日本金融監(jiān)管當(dāng)局卻在一定程度上有意保持這種不均衡，當(dāng)這種不均衡達(dá)到一定的尖銳程度后，各種危機(jī)也就層出不窮。

重壓之下日本政府不得不進(jìn)行了一系列的制度變革，其金融改革最早始于1978年的金融自由化，主要集中在利率市場化以及放松金融管制方面，改革對象以被監(jiān)管者為主。然而90年代末期金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)潮終于使社會各界認(rèn)識到監(jiān)管者的責(zé)任，并認(rèn)識到推行金融監(jiān)管體制改革的必要性和迫切性，自1998年以后金融改革重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移到政府自身上來，并以金融監(jiān)管體制為改革的首要對象。

日本金融監(jiān)管體制演變的歷程

以1998年4月1日通過的新的《日本銀行法》為起點(diǎn)，1998年6月22日，金融監(jiān)督廳的正式成立，標(biāo)志著日本開始對其金融監(jiān)管體制進(jìn)行大幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，其改革步驟和具體措施大體如下：

1998年6月成立金融監(jiān)督廳，作為總理府的外設(shè)局負(fù)責(zé)民間金融機(jī)構(gòu)的檢查與監(jiān)督。金融監(jiān)督廳的成立，標(biāo)志著日本的金融監(jiān)管體制開始走向相對獨(dú)立。原來由大藏省對民間金融機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)管職能均移交給金融監(jiān)督廳，證券交易監(jiān)視委員會也由大藏省移交給金融監(jiān)督廳，但大藏省仍然負(fù)責(zé)金融制度方面的一些宏觀決策，尤其是金融規(guī)劃方面的決策(包括金融制度，宏觀政策和法律法規(guī)的規(guī)劃、提案，以及金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置和危機(jī)管理等)、檢查金融企業(yè)財(cái)務(wù)制度、監(jiān)管存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。

1998年12月金融再生委員會成立。該委員會作為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行金融再生法、早期健全法以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和危機(jī)管理等方面的立案，并負(fù)責(zé)處置日本長期信用銀行等幾家大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)案件。同時(shí)，將金融監(jiān)督廳歸并到金融再生委員會之下，但仍繼續(xù)行使其原有職能。對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則由以前的大藏省單獨(dú)監(jiān)管改為與金融再生委員會協(xié)同監(jiān)管。

2000年3月，明確將對中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)由地方政府收至中央政府，并交由金融監(jiān)督廳負(fù)責(zé)。

2000年7月，在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳。大藏省僅保留與金融廳一起對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管權(quán)，以及參與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置和危機(jī)處理的制度性決策(但重點(diǎn)放在確保決策的順利實(shí)施方面)。大藏省原來所負(fù)責(zé)的金融制度決策權(quán)，企業(yè)財(cái)務(wù)制度檢查等職能均轉(zhuǎn)移至新成立的金融廳。

2001年1月，撤銷金融再生委員會，將金融廳升格為內(nèi)閣府的外設(shè)局，獨(dú)立．全面地負(fù)責(zé)金融監(jiān)管業(yè)務(wù)。財(cái)務(wù)省僅保留對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管職能，其下屬地方財(cái)務(wù)局則以接受金融廳委托的形式重新對地方金融機(jī)構(gòu)行使金融監(jiān)管職權(quán)。金融廳的具體職能包括：對金融機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)督、金融制度改革的重大決策、制定與民間金融機(jī)構(gòu)的國際業(yè)務(wù)相關(guān)的金融制度、檢查企業(yè)財(cái)務(wù)制度以及金融再生委員會的遺留工作等；同時(shí)，協(xié)助財(cái)務(wù)省(原大藏省)共同對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。從組織架構(gòu)來看，金融廳是總理府的一個(gè)外設(shè)局，設(shè)長官一人，下設(shè)總務(wù)企劃局、檢查局和監(jiān)督局?？倓?wù)企劃局主要負(fù)責(zé)金融廳的一些綜合性事務(wù)、金融制度的建立以及金融行政的計(jì)劃和立案等工作。檢查局和監(jiān)督局是具體實(shí)施金融事務(wù)監(jiān)管的部門。檢查局負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，監(jiān)督局則負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、退出以及業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行審批。此外，原來由大藏省管轄的證券交易監(jiān)視委員會也轉(zhuǎn)交金融廳管理。為確保金融廳的獨(dú)立性，日本規(guī)定金融廳長官由首相直接任命，金融廳內(nèi)部人事權(quán)由金融廳長官直接掌握和負(fù)責(zé)。

從上述描述可以看出，金融廳的設(shè)立采取了兩部走的辦法，首先將對民間金融機(jī)構(gòu)檢查和監(jiān)督的職能從大藏省分離出來，設(shè)立金融監(jiān)督廳：然后又將金融行政的計(jì)劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來，更名為金融廳。金融廳的主要職能是對民間金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格檢查和有效監(jiān)管；根據(jù)法律直接參與處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件；準(zhǔn)確把握金融實(shí)情和動(dòng)向，維護(hù)信用秩序；以及金融制度的建立和金融行政的計(jì)劃和立案等工作。同時(shí)金融廳還負(fù)責(zé)與農(nóng)林水產(chǎn)省、勞動(dòng)省等其它省廳協(xié)調(diào)，共同做好對農(nóng)協(xié)系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)金庫和非銀行金融機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)管。

啟示

中日兩國在經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展等方面具有相似性。與之相適應(yīng)的許多金融問題具有同質(zhì)性。在金融監(jiān)管方面，日本正面臨或已經(jīng)歷的問題往往是我國將要或正面臨的問題。

日本這次金融監(jiān)管體制改革是前所未有的制度創(chuàng)新，是為了應(yīng)付金融業(yè)全球化的迅速發(fā)展。世界上沒有能夠適應(yīng)所有情況的金融體制。日本戰(zhàn)后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，金融監(jiān)管體制是與金融。經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，但是經(jīng)濟(jì)高速增長期結(jié)束后，伴隨經(jīng)濟(jì)成熟及金融發(fā)展的全球化趨勢，以及其他客觀環(huán)境的變化，金融監(jiān)管體制嚴(yán)重滯后：它未能按照市場發(fā)育和金融自由化的客觀需要，建立以風(fēng)險(xiǎn)防范為核心的監(jiān)管體制，仍然把維護(hù)主銀行體制作為監(jiān)管的基本職責(zé)：在泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，又不能改變監(jiān)管方式，仍然依靠傳統(tǒng)護(hù)航模式解決問題，釀成嚴(yán)重后果。

(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院)